距離“十四五”收官不到兩年，國務(wù)院出臺行動方案稱，盡最大努力完成“十四五”節(jié)能降碳約束性指標(biāo)。

5月29日，國務(wù)院公布《2024—2025年節(jié)能降碳行動方案》（下稱“方案”），明確我國將通過化石能源消費減量替代行動、鋼鐵行業(yè)節(jié)能降碳行動等十大行動穩(wěn)步推進(jìn)節(jié)能降碳，并支持可再生能源行業(yè)健康發(fā)展。

宏觀目標(biāo)方面，方案提出，2024年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低2.5%左右、3.9%左右，規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消費占比達(dá)到18.9%左右。2025年，非化石能源消費占比達(dá)到20%左右，重點領(lǐng)域和行業(yè)節(jié)能降碳改造形成節(jié)能量約5000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤、減排二氧化碳約1.3億噸。

第一財經(jīng)記者注意到，上述量化指標(biāo)基本來源于此前公布的《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》等文件中的既定目標(biāo)，未作明顯改動。但是，對于“十四五”前三年節(jié)能降碳指標(biāo)進(jìn)度滯后地區(qū)，方案作出了兩項新的規(guī)定：一是此類地區(qū)要實行新上項目非化石能源消費承諾，“十四五”后兩年新上高耗能項目的非化石能源消費比例不得低于20%，鼓勵地方結(jié)合實際提高比例要求；二是此類地區(qū)“十四五”后兩年原則上不得新增鋼鐵產(chǎn)能。

多位能源行業(yè)人士在接受記者采訪時表示，根據(jù)去年底公布的中期評估數(shù)據(jù)，“十四五”規(guī)劃的20項主要指標(biāo)中有四項指標(biāo)進(jìn)展滯后于預(yù)期，其中就包括單位GDP能源消耗降低、單位GDP二氧化碳排放降低指標(biāo)。盡管方案只是重申了既定目標(biāo)，但是考慮到當(dāng)前的用能形勢等因素，實現(xiàn)壓力仍然較大。如何細(xì)化工作方案，落實第一責(zé)任人職責(zé)，將是接下來有關(guān)工作的重心。

兩項指標(biāo)滯后，完成壓力仍在

“十四五”規(guī)劃綱要提出：到“十四五”（2021年-2025年）結(jié)束時，中國單位GDP能源消耗、二氧化碳排放分別降低13.5%、18%。但數(shù)據(jù)顯示，在“十四五”前半程，中國能源消費和二氧化碳排放增速明顯快于“十三五”時期，上述兩項指標(biāo)滯后于預(yù)期。

究其原因，國家發(fā)改革委能源研究所原所長周大地此前在接受第一財經(jīng)記者采訪時表示，這主要有兩個方面的原因：一是疫情等因素導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速放緩。以單位生產(chǎn)總值能耗為例，其計算方式為能源消費總量除以國內(nèi)生產(chǎn)總值。二是能源消費的增長，尤其是煤炭消費的增長。

在此背景下，方案重申了今年政府工作報告等提出的既定年度目標(biāo)：2024年單位GDP能源消耗和二氧化碳排放分別降低2.5%左右、3.9%左右。據(jù)業(yè)內(nèi)專家計算，如果將“十四五”的五年任務(wù)分?jǐn)偟矫磕辏鲜鰞身椫笜?biāo)平均每年應(yīng)分別降低2.7%、3.6%。

行業(yè)人士普遍認(rèn)為，今明年能否完成上述兩項約束性指標(biāo)，除了經(jīng)濟(jì)增速以外，依然要回到能源消費的邏輯上。

廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)對第一財經(jīng)表示，煤炭是能源供應(yīng)側(cè)的“碳排放大戶”，而煤炭消費增長多少取決于可再生能源增長與新增用能需求之間的缺口大小。4月份，全社會用電量7412億千瓦時，同比增長7.0%。1到4月，全社會用電量累計30772億千瓦時，同比增長9.0%。面對如此強(qiáng)勁的用能需求，可再生能源的增長速度很難跟上，因此煤炭消費依然將會保持一定的增速。

除了上述兩項約束性指標(biāo)以外，非化石能源的占比也是“十四五”的重要目標(biāo)。方案強(qiáng)調(diào)，2024年非化石能源消費占比達(dá)到18.9%左右，2025年非化石能源消費占比達(dá)到20%左右。

根據(jù)此前生態(tài)環(huán)境部等公開數(shù)據(jù)，2021年到2023年，非化石能源占能源消費比重分別是16.6%、17.5%、17.7%。多位受訪專家認(rèn)為，面對仍在保持增長的能源消費總量，想要實現(xiàn)更大比例的跨越，任務(wù)依然相當(dāng)艱巨。

“非化石能源主要就是風(fēng)電、光伏、核電和水電。后兩種能源的體量大，但是建設(shè)周期相當(dāng)長，少則七八年，多則十年以上，短期內(nèi)指望不上。前兩者的波動性、間歇性是難以回避的挑戰(zhàn)，當(dāng)前風(fēng)光的增幅已經(jīng)接近電網(wǎng)能承受的峰值，要想繼續(xù)保持甚至突破現(xiàn)有增速，必須要做很多配套工作。”林伯強(qiáng)稱。

為促進(jìn)可再生能源，方案提出，科學(xué)合理確定新能源發(fā)展規(guī)模，在保證經(jīng)濟(jì)性前提下，資源條件較好地區(qū)的新能源利用率可降低至90%。“十四五”前三年節(jié)能降碳指標(biāo)進(jìn)度滯后地區(qū)要實行新上項目非化石能源消費承諾，“十四五”后兩年新上高耗能項目的非化石能源消費比例不得低于20%，鼓勵地方結(jié)合實際提高比例要求。

中國能源研究會可再生能源專業(yè)委員會副秘書長王衛(wèi)權(quán)對第一財經(jīng)分析，這在一定程度上打破了新能源利用率95%的消納紅線。他表示，該政策調(diào)整的一項重要背景是，當(dāng)前風(fēng)電光伏發(fā)電的大量接入給電網(wǎng)安全運行帶來的挑戰(zhàn)與日俱增，多地電網(wǎng)已經(jīng)沒有繼續(xù)接入風(fēng)電光伏發(fā)電的能力。如果繼續(xù)堅持原有的消納紅線或?qū)a(chǎn)生兩種結(jié)果：一是大量接入不穩(wěn)定的新能源，對電網(wǎng)的穩(wěn)定性構(gòu)成威脅，影響電力的安全保供；二是新能源裝機(jī)容量急劇下降，導(dǎo)致可再生能源產(chǎn)業(yè)鏈的快速下滑，甚至是衰退。無論是哪種情況都不利于新能源的長期穩(wěn)定發(fā)展。

王衛(wèi)權(quán)認(rèn)為，該政策變化對于新能源企業(yè)而言有利有弊。一方面，個別項目會因新能源利用率下降損失一些發(fā)電小時數(shù)，從而收益率有所下降。另一方面，該政策也意味著電網(wǎng)可以利用有限的接入能力，去接入更多的新項目，有利于新項目的并網(wǎng)。“總的來說，此項政策同時兼顧了電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行和新能源的平穩(wěn)發(fā)展。”

嚴(yán)控鋼鐵產(chǎn)能，重申建筑節(jié)能

方案提出的節(jié)能降碳十大重點任務(wù)中，因體量大、產(chǎn)業(yè)鏈長，涉及鋼鐵和建筑建材領(lǐng)域的有關(guān)表述隨即引發(fā)了行業(yè)密切關(guān)注。

方案明確，嚴(yán)格落實鋼鐵產(chǎn)能置換，嚴(yán)禁以機(jī)械加工、鑄造、鐵合金等名義新增鋼鐵產(chǎn)能，嚴(yán)防“地條鋼”產(chǎn)能死灰復(fù)燃。2024年繼續(xù)實施粗鋼產(chǎn)量調(diào)控。“十四五”前三年節(jié)能降碳指標(biāo)完成進(jìn)度滯后的地區(qū)，“十四五”后兩年原則上不得新增鋼鐵產(chǎn)能。

這并不是最近政府有關(guān)鋼鐵產(chǎn)能的第一次表態(tài)。4月初，國家發(fā)改委消息稱，今年將繼續(xù)開展全國粗鋼產(chǎn)量調(diào)控工作，堅持以節(jié)能降碳為重點，區(qū)分情況、有保有壓、分類指導(dǎo)、扶優(yōu)汰劣。同時，為配合做好產(chǎn)能產(chǎn)量調(diào)控工作，相關(guān)部門將聯(lián)合開展全國鋼鐵冶煉企業(yè)裝備基礎(chǔ)信息摸底工作。

蘭格鋼鐵研究中心主任王國清告訴第一財經(jīng)記者，盡管今年4月國家發(fā)改委申明了今年的調(diào)控工作重心和即將開展摸底工作，不過沒有具體的政策目標(biāo)。此次國務(wù)院出臺的方案，直接提出了加強(qiáng)鋼鐵產(chǎn)能產(chǎn)量的調(diào)控，方向更為明確。對于市場來說，特定地區(qū)兩年原則上不得新增鋼鐵產(chǎn)能等規(guī)定，使得下一步供應(yīng)端減量的預(yù)期更強(qiáng)，將對市場信心起到一定的提振作用。

受到房地產(chǎn)等因素影響，目前國內(nèi)鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)多處于“減產(chǎn)虧損”的局面。蘭格鋼鐵研究中心根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)推算，4月份黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)單月虧損8.6億元，較3月減虧58.9億元；從單月利潤數(shù)據(jù)來看，國內(nèi)鋼鐵行業(yè)1到2月份虧損146.1億元，3月份虧損67.5億元，4月份虧損8.6億元。

王國清預(yù)計，六到八月份是鋼鐵市場的傳統(tǒng)淡季，后續(xù)的政策落地將在下半年逐漸釋放。出于大規(guī)模的設(shè)備更新、消費品以舊換新等政策組合效應(yīng)，以及萬億超長期特別國債的發(fā)放，將使得九月左右的鋼鐵市場價格和企業(yè)盈利出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)。同時，強(qiáng)化節(jié)能減碳的目標(biāo)，也將助推行業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步淘汰落后產(chǎn)能。

建筑節(jié)能方面，方案提出，到2025年底，城鎮(zhèn)新建建筑全面執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，新建公共機(jī)構(gòu)建筑、新建廠房屋頂光伏覆蓋率力爭達(dá)到50%，城鎮(zhèn)建筑可再生能源替代率達(dá)到8%，新建超低能耗建筑、近零能耗建筑面積較2023年增長2000萬平方米以上。

友綠CEO、中國建筑節(jié)能協(xié)會低碳健康地產(chǎn)專業(yè)委員會秘書長黃俊鵬對第一財經(jīng)分析，上述量化目標(biāo)維持了既定目標(biāo)，重申的目的或在于督促各地在后兩年抓緊落實。相對新穎的提法在于，方案提出推進(jìn)存量建筑改造，落實大規(guī)模設(shè)備更新有關(guān)政策。“如果有關(guān)企業(yè)能夠探索更豐富的經(jīng)營模式，與當(dāng)前各地頗受關(guān)注的城市更新行動、老舊小區(qū)改造等項目有機(jī)結(jié)合，將會打開更大的市場增長空間。”

建筑行業(yè)是能源消費側(cè)的碳排放大戶。黃俊鵬認(rèn)為，現(xiàn)有的方案更多側(cè)重于傳統(tǒng)的節(jié)能思路，在發(fā)展和落實過程中，可適當(dāng)延申以降碳為目標(biāo)的針對性措施。兩者有重疊，但是也有不同。例如在建造方式中，節(jié)能思路下沒有“建筑隱含碳”的概念，但是如果通過循環(huán)高效的設(shè)計、改進(jìn)材料制造和創(chuàng)造市場需求等手段，減少建筑材料中的隱含碳，將對建筑行業(yè)的整體減碳起到明顯的改善作用。此外，鼓勵建筑運行中的能源替代、電氣化改造等，也是下一步有關(guān)政策可予以側(cè)重的要點，同時也將催生新的業(yè)態(tài)。