8月2日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》（下稱《工作方案》），旨在建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制，加快構(gòu)建碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度體系，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)支撐。

為循序漸進(jìn)推動我國碳排放雙控制度體系的構(gòu)建，《工作方案》設(shè)定的三階段目標(biāo)以2025年和2030年為分界點(diǎn)，第一階段是從現(xiàn)在到2025年，第二階段是“十五五”時期，第三階段是2030年碳達(dá)峰以后。

《工作方案》的發(fā)布為全國范圍內(nèi)實(shí)施碳排放總量和強(qiáng)度雙控制提供了明確的政策指引和實(shí)施路徑，表明我國已經(jīng)駛?cè)?ldquo;雙碳”目標(biāo)的快車道，同時也為全球氣候治理貢獻(xiàn)了中國方案。我們從背景及意義、核心內(nèi)容和未來趨勢等方面對《工作方案》進(jìn)行了剖析與解讀。

1.背景和意義

氣候變化問題日益嚴(yán)峻。2024年以來，多國遭受了超過50℃的極端高溫侵襲。這種極端高溫會嚴(yán)重影響人類健康，提升人們患心血管病、呼吸系統(tǒng)疾病和腎臟疾病的風(fēng)險。相關(guān)報道指出，盡管在50℃的高溫環(huán)境中人類能維持生命，但具體能在這樣的條件下生存多久，目前尚無定論。

全球變暖已威脅到人類的生存，應(yīng)對氣候變化刻不容緩。我國作為碳排放大國，積極承擔(dān)起減排責(zé)任，致力于推動綠色低碳發(fā)展。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出，健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制。

在此背景下，《工作方案》的出臺貫徹落實(shí)黨的二十大報告和二十屆三中全會的要求，標(biāo)志著我國在生態(tài)文明建設(shè)、推動綠色低碳發(fā)展方面邁出了更加堅(jiān)實(shí)的步伐，對實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)以及加快經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型具有重要意義。

能耗雙控指的是控制能源消耗總量和強(qiáng)度。1980年，《關(guān)于逐步建立綜合能耗考核制度的通知》發(fā)布，我國開始逐步確立能耗強(qiáng)度考核制度。“十一五”以來，我國以能耗約束性指標(biāo)為核心，實(shí)行強(qiáng)制考核。“十三五”期間，我國對能源消耗提出更嚴(yán)格的要求，由能耗強(qiáng)度單控提升為能耗強(qiáng)度和總量雙控。

碳排放雙控就是控制溫室氣體排放的總量和強(qiáng)度。2009年起，我國提出實(shí)施碳排放強(qiáng)度控制目標(biāo)。自2020年提出“雙碳”目標(biāo)以來，我國構(gòu)建了由《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》和一系列配套政策組成的“1+N”政策體系。

2023年7月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了多項(xiàng)方案和意見，其中一條是《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》。2024年1月11日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》再次強(qiáng)調(diào)，推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強(qiáng)度雙控，加強(qiáng)碳排放雙控基礎(chǔ)能力和制度建設(shè)。

在“雙碳”戰(zhàn)略下，能耗控制的局限性逐步顯現(xiàn)。能耗控制不僅包含化石能源，也包括可再生能源及核能等非化石能源，控制能耗的同時也制約了可再生能源的開發(fā)利用和相關(guān)地區(qū)和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，能耗控制對我國各地區(qū)資源稟賦的考量有所欠缺，例如部分地區(qū)煤炭資源豐富，部分地區(qū)太陽能、風(fēng)能富集，各地區(qū)用能結(jié)構(gòu)不同，控制能耗會存在“一刀切”的情況。

隨著氣候危機(jī)和能源短缺問題不斷加劇，從能耗控制轉(zhuǎn)向碳排放控制成為大勢所趨。碳排放控制相比能耗控制要求更為嚴(yán)格，可以說在一定程度上包含了能耗控制要求。控制碳排放不僅要控制由能源排放的溫室氣體，也要控制非能源導(dǎo)致的溫室氣體排放，如工業(yè)過程產(chǎn)生的碳排放，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致的碳排放等。此外，控制碳排放也可以使風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源不再受限制，得到進(jìn)一步發(fā)展。

《工作方案》有助于推動能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型，加快形成減污降碳的激勵約束機(jī)制，同時有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)綠色低碳發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。該文件的出臺意味著我國在推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)方面又邁進(jìn)了關(guān)鍵一步，對于推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、提升綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新能力，以及構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系等具有重要的戰(zhàn)略意義。

2.核心內(nèi)容

《工作方案》設(shè)定了三階段目標(biāo)，具體內(nèi)容圍繞國家規(guī)劃、地方制度、行業(yè)機(jī)制、企業(yè)制度、項(xiàng)目評價、產(chǎn)品體系等方面展開，并提出了組織實(shí)施的方式，對構(gòu)建碳排放雙控制度體系進(jìn)行了系統(tǒng)部署。

（1）階段目標(biāo)

《工作方案》的目標(biāo)是從能耗雙控轉(zhuǎn)向以碳排放總量控制為主，在階段設(shè)置安排上，遵循循序漸進(jìn)安排，存在著以碳排放強(qiáng)度控制為主的中間階段目標(biāo)。具體來看，“十五五”期間以碳排放強(qiáng)度控制為主，總量控制為輔，而碳達(dá)峰后，要求以總量控制為主，強(qiáng)度控制為輔。

強(qiáng)度控制的方式意味著要在單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的碳排放量方面下功夫，通過提高能源利用效率、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推廣低碳技術(shù)等措施，實(shí)現(xiàn)碳排放強(qiáng)度的下降。

總量控制是為了有效遏制碳排放增長的趨勢，確保如期實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，并且要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放增長的脫鉤，即在保持經(jīng)濟(jì)增長的同時，逐步減少碳排放。

《工作方案》所確立的目標(biāo)有助于推動我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，構(gòu)建起綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。

（2）重點(diǎn)任務(wù)

• 國家層面

《工作方案》加強(qiáng)對碳排放雙控制度體系建設(shè)的總體部署，制定相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，把碳排放指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并在“十五五”期間將碳排放強(qiáng)度降低作為約束性指標(biāo)，不再約束能耗強(qiáng)度。

將碳排放強(qiáng)度降低作為約束性指標(biāo)，而不再對能耗強(qiáng)度進(jìn)行限制，凸顯了我國對碳管理的重視程度上升，也表明我國在應(yīng)對氣候變化方面的策略正在從單純的提升能源使用效率，轉(zhuǎn)向更加全面和系統(tǒng)的碳排放管理體系。

• 地方層面

地方政府要根據(jù)國家政策要求，結(jié)合省市實(shí)際，細(xì)化碳排放雙控指標(biāo)，建立地方碳排放目標(biāo)評價考核制度，推動省市兩級建立碳排放預(yù)算管理制度。

《工作方案》中的要求體現(xiàn)了因地制宜的策略。地方政府在制定和實(shí)施這些制度措施時，需要充分考慮本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源使用情況和發(fā)展需求，以確保政策的實(shí)施既符合國家總體要求，又能適應(yīng)地方實(shí)際情況，從而促進(jìn)地方政府實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)的主動性和創(chuàng)造性。

• 行業(yè)層面

《工作方案》指出，電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工等工業(yè)行業(yè)和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)行業(yè)，要完善重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域碳排放核算機(jī)制和建立行業(yè)領(lǐng)域碳排放監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。

我國早期發(fā)布的一些行業(yè)碳排放核算指南已有很長一段時間未更新，其中的排放因子等參數(shù)都較為陳舊，一些重點(diǎn)行業(yè)的技術(shù)工藝、能源結(jié)構(gòu)等都出現(xiàn)了較大的變化，導(dǎo)致舊版本無法適應(yīng)現(xiàn)在的實(shí)際生產(chǎn)情況。《工作方案》將進(jìn)一步完善重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域碳排放核算機(jī)制，加快重點(diǎn)行業(yè)相關(guān)指南的推出，確保其實(shí)用性和適用性。

• 企業(yè)層面

《工作方案》要求完善企業(yè)節(jié)能降碳管理制度，并發(fā)揮市場機(jī)制調(diào)控作用。其中，市場調(diào)控機(jī)制包括全國碳排放權(quán)交易市場、全國溫室氣體自愿減排交易市場以及綠證交易市場。

對于全國碳市場，目前仍只有發(fā)電企業(yè)參與，尚未納入其他重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)。生態(tài)環(huán)境部目前已出臺電力行業(yè)、電解鋁行業(yè)以及水泥行業(yè)相關(guān)溫室氣體排放、報告及核查指南。隨著《工作方案》的推行，其余重點(diǎn)行業(yè)相關(guān)指南的完善將加快，碳市場擴(kuò)容也將提速。對于自愿減排交易市場，2023年10月，我國發(fā)布了首批溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)，有造林碳匯、并網(wǎng)光熱發(fā)電、并網(wǎng)海上風(fēng)力發(fā)電以及紅樹林營造。2024年7月30日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)文對第二批方法學(xué)公開征求意見，包括煤礦低濃度瓦斯和風(fēng)排瓦斯利用、公路隧道照明系統(tǒng)節(jié)能。《工作方案》將進(jìn)一步加快其余自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)的出臺。

• 項(xiàng)目層面

《工作方案》提出，固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查將納入碳排放評價，溫室氣體排放管控將納入環(huán)境影響評價。

通過在項(xiàng)目節(jié)能審查中引入碳排放評價和管控，有助于從源頭上控制碳排放。同時，通過制度化的管理，確保新建項(xiàng)目在設(shè)計(jì)和運(yùn)營過程中充分考慮環(huán)境影響和碳排放問題，從而推動整個產(chǎn)業(yè)鏈向低碳、環(huán)保方向發(fā)展。

• 產(chǎn)品層面

加快建立產(chǎn)品碳足跡管理體系也是《工作方案》中的重點(diǎn)任務(wù)之一，包括制定發(fā)布產(chǎn)品碳足跡量化要求通則等國家標(biāo)準(zhǔn)，加快建設(shè)全國溫室氣體排放因子數(shù)據(jù)庫和制定產(chǎn)品碳標(biāo)識認(rèn)證管理辦法等。

產(chǎn)品碳足跡管理體系旨在全面追蹤和計(jì)量產(chǎn)品從原材料采購、生產(chǎn)制造、運(yùn)輸分銷、使用到廢棄處理的全生命周期碳排放量。加快建立產(chǎn)品碳足跡管理體系，不僅有助于企業(yè)提升產(chǎn)品環(huán)保性能，增強(qiáng)市場競爭力，還能引導(dǎo)消費(fèi)者綠色消費(fèi)，促進(jìn)社會形成低碳生活方式。

3.未來趨勢

（1）碳排放要求更為嚴(yán)格

隨著《工作方案》的發(fā)布，各層面將出臺并執(zhí)行一系列法律法規(guī)及相關(guān)制度，碳排放要求將愈發(fā)嚴(yán)格。與此前相比，今年出臺的一些文件在要求上已有所提升，有著更加嚴(yán)格的監(jiān)管和執(zhí)行力度。例如，自2024年5月1日起施行的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》與舊版相比，對數(shù)據(jù)弄虛作假和未履約的企業(yè)等都增加了處罰力度?！豆ぷ鞣桨浮烦雠_后，各類文件中的碳排放相關(guān)要求將更為嚴(yán)格，從而確保碳排放雙控落實(shí)到位，為綠色低碳轉(zhuǎn)型提供強(qiáng)有力的政策支持。

（2）可再生能源進(jìn)一步發(fā)展

在《工作方案》的推動下，可再生能源將迎來進(jìn)一步的發(fā)展。由于政策重心轉(zhuǎn)向碳排放控制，不再單純限制能耗，企業(yè)將更傾向于使用風(fēng)電、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源，相應(yīng)的投資力度也將不斷增強(qiáng)。通過對高能耗、高排放的落后產(chǎn)能實(shí)施嚴(yán)格的限制和淘汰，為清潔、高效的產(chǎn)能騰出市場空間，進(jìn)而促進(jìn)我國能源產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)型和能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（3）新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)揮作用

新質(zhì)生產(chǎn)力將發(fā)揮越來越重要的作用。《工作方案》實(shí)施后，新技術(shù)、新工藝、新材料等創(chuàng)新成果將被廣泛應(yīng)用于各行各業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)碳排放雙控的目標(biāo)。數(shù)字化、智能化的技術(shù)等新質(zhì)生產(chǎn)力對提高生產(chǎn)效率、降低碳排放具有顯著效果。例如，采用數(shù)字孿生技術(shù)可以模擬和優(yōu)化生產(chǎn)流程，發(fā)現(xiàn)并解決潛在的能耗和排放問題。再比如，采用數(shù)字化平臺幫助企業(yè)掌握碳排放數(shù)據(jù)，對重點(diǎn)碳排放行業(yè)的產(chǎn)品工藝流程進(jìn)行碳足跡核算與碳排放管理等。通過對這類新質(zhì)生產(chǎn)力的深度應(yīng)用，企業(yè)能夠在確保生產(chǎn)效益的同時，有效減少碳排放，實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展。

（本文題圖來源：視覺中國）

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文 | 劉慧雯 第一財經(jīng)研究院研究員

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