8月2日，國務院辦公廳印發(fā)了《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（下稱《工作方案》），旨在建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制，加快構建碳排放總量和強度雙控制度體系，為實現碳達峰和碳中和目標提供堅實支撐。

為循序漸進推動我國碳排放雙控制度體系的構建，《工作方案》設定的三階段目標以2025年和2030年為分界點，第一階段是從現在到2025年，第二階段是“十五五”時期，第三階段是2030年碳達峰以后。

《工作方案》的發(fā)布為全國范圍內實施碳排放總量和強度雙控制提供了明確的政策指引和實施路徑，表明我國已經駛入“雙碳”目標的快車道，同時也為全球氣候治理貢獻了中國方案。我們從背景及意義、核心內容和未來趨勢等方面對《工作方案》進行了剖析與解讀。

1.背景和意義

氣候變化問題日益嚴峻。2024年以來，多國遭受了超過50℃的極端高溫侵襲。這種極端高溫會嚴重影響人類健康，提升人們患心血管病、呼吸系統疾病和腎臟疾病的風險。相關報道指出，盡管在50℃的高溫環(huán)境中人類能維持生命，但具體能在這樣的條件下生存多久，目前尚無定論。

全球變暖已威脅到人類的生存，應對氣候變化刻不容緩。我國作為碳排放大國，積極承擔起減排責任，致力于推動綠色低碳發(fā)展。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》提出，健全綠色低碳發(fā)展機制。

在此背景下，《工作方案》的出臺貫徹落實黨的二十大報告和二十屆三中全會的要求，標志著我國在生態(tài)文明建設、推動綠色低碳發(fā)展方面邁出了更加堅實的步伐，對實現“雙碳”目標以及加快經濟社會系統性轉型具有重要意義。

能耗雙控指的是控制能源消耗總量和強度。1980年，《關于逐步建立綜合能耗考核制度的通知》發(fā)布，我國開始逐步確立能耗強度考核制度。“十一五”以來，我國以能耗約束性指標為核心，實行強制考核。“十三五”期間，我國對能源消耗提出更嚴格的要求，由能耗強度單控提升為能耗強度和總量雙控。

碳排放雙控就是控制溫室氣體排放的總量和強度。2009年起，我國提出實施碳排放強度控制目標。自2020年提出“雙碳”目標以來，我國構建了由《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和一系列配套政策組成的“1+N”政策體系。

2023年7月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了多項方案和意見，其中一條是《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》。2024年1月11日，《中共中央國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》再次強調，推動能耗雙控逐步轉向碳排放總量和強度雙控，加強碳排放雙控基礎能力和制度建設。

在“雙碳”戰(zhàn)略下，能耗控制的局限性逐步顯現。能耗控制不僅包含化石能源，也包括可再生能源及核能等非化石能源，控制能耗的同時也制約了可再生能源的開發(fā)利用和相關地區(qū)和企業(yè)的經濟發(fā)展。此外，能耗控制對我國各地區(qū)資源稟賦的考量有所欠缺，例如部分地區(qū)煤炭資源豐富，部分地區(qū)太陽能、風能富集，各地區(qū)用能結構不同，控制能耗會存在“一刀切”的情況。

隨著氣候危機和能源短缺問題不斷加劇，從能耗控制轉向碳排放控制成為大勢所趨。碳排放控制相比能耗控制要求更為嚴格，可以說在一定程度上包含了能耗控制要求。控制碳排放不僅要控制由能源排放的溫室氣體，也要控制非能源導致的溫室氣體排放，如工業(yè)過程產生的碳排放，以及農業(yè)生產導致的碳排放等。此外，控制碳排放也可以使風能、太陽能、生物質能等可再生能源不再受限制，得到進一步發(fā)展。

《工作方案》有助于推動能耗雙控向碳排放雙控全面轉型，加快形成減污降碳的激勵約束機制，同時有利于優(yōu)化產業(yè)結構，促進綠色低碳發(fā)展，實現經濟社會可持續(xù)發(fā)展。該文件的出臺意味著我國在推進碳達峰、碳中和目標方面又邁進了關鍵一步，對于推動產業(yè)結構優(yōu)化、能源結構轉型、提升綠色低碳技術創(chuàng)新能力，以及構建綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經濟體系等具有重要的戰(zhàn)略意義。

2.核心內容

《工作方案》設定了三階段目標，具體內容圍繞國家規(guī)劃、地方制度、行業(yè)機制、企業(yè)制度、項目評價、產品體系等方面展開，并提出了組織實施的方式，對構建碳排放雙控制度體系進行了系統部署。

（1）階段目標

《工作方案》的目標是從能耗雙控轉向以碳排放總量控制為主，在階段設置安排上，遵循循序漸進安排，存在著以碳排放強度控制為主的中間階段目標。具體來看，“十五五”期間以碳排放強度控制為主，總量控制為輔，而碳達峰后，要求以總量控制為主，強度控制為輔。

強度控制的方式意味著要在單位國內生產總值的碳排放量方面下功夫，通過提高能源利用效率、優(yōu)化產業(yè)結構、推廣低碳技術等措施，實現碳排放強度的下降。

總量控制是為了有效遏制碳排放增長的趨勢，確保如期實現“雙碳”目標，并且要實現經濟發(fā)展與碳排放增長的脫鉤，即在保持經濟增長的同時，逐步減少碳排放。

《工作方案》所確立的目標有助于推動我國經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，構建起綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經濟體系。

（2）重點任務

• 國家層面

《工作方案》加強對碳排放雙控制度體系建設的總體部署，制定相關政策和標準，把碳排放指標納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并在“十五五”期間將碳排放強度降低作為約束性指標，不再約束能耗強度。

將碳排放強度降低作為約束性指標，而不再對能耗強度進行限制，凸顯了我國對碳管理的重視程度上升，也表明我國在應對氣候變化方面的策略正在從單純的提升能源使用效率，轉向更加全面和系統的碳排放管理體系。

• 地方層面

地方政府要根據國家政策要求，結合省市實際，細化碳排放雙控指標，建立地方碳排放目標評價考核制度，推動省市兩級建立碳排放預算管理制度。

《工作方案》中的要求體現了因地制宜的策略。地方政府在制定和實施這些制度措施時，需要充分考慮本地區(qū)的經濟結構、能源使用情況和發(fā)展需求，以確保政策的實施既符合國家總體要求，又能適應地方實際情況，從而促進地方政府實現碳減排目標的主動性和創(chuàng)造性。

• 行業(yè)層面

《工作方案》指出，電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工等工業(yè)行業(yè)和城鄉(xiāng)建設、交通運輸等領域為重點行業(yè)，要完善重點行業(yè)領域碳排放核算機制和建立行業(yè)領域碳排放監(jiān)測預警機制。

我國早期發(fā)布的一些行業(yè)碳排放核算指南已有很長一段時間未更新，其中的排放因子等參數都較為陳舊，一些重點行業(yè)的技術工藝、能源結構等都出現了較大的變化，導致舊版本無法適應現在的實際生產情況。《工作方案》將進一步完善重點行業(yè)領域碳排放核算機制，加快重點行業(yè)相關指南的推出，確保其實用性和適用性。

• 企業(yè)層面

《工作方案》要求完善企業(yè)節(jié)能降碳管理制度，并發(fā)揮市場機制調控作用。其中，市場調控機制包括全國碳排放權交易市場、全國溫室氣體自愿減排交易市場以及綠證交易市場。

對于全國碳市場，目前仍只有發(fā)電企業(yè)參與，尚未納入其他重點行業(yè)企業(yè)。生態(tài)環(huán)境部目前已出臺電力行業(yè)、電解鋁行業(yè)以及水泥行業(yè)相關溫室氣體排放、報告及核查指南。隨著《工作方案》的推行，其余重點行業(yè)相關指南的完善將加快，碳市場擴容也將提速。對于自愿減排交易市場，2023年10月，我國發(fā)布了首批溫室氣體自愿減排項目方法學，有造林碳匯、并網光熱發(fā)電、并網海上風力發(fā)電以及紅樹林營造。2024年7月30日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)文對第二批方法學公開征求意見，包括煤礦低濃度瓦斯和風排瓦斯利用、公路隧道照明系統節(jié)能。《工作方案》將進一步加快其余自愿減排項目方法學的出臺。

• 項目層面

《工作方案》提出，固定資產投資項目節(jié)能審查將納入碳排放評價，溫室氣體排放管控將納入環(huán)境影響評價。

通過在項目節(jié)能審查中引入碳排放評價和管控，有助于從源頭上控制碳排放。同時，通過制度化的管理，確保新建項目在設計和運營過程中充分考慮環(huán)境影響和碳排放問題，從而推動整個產業(yè)鏈向低碳、環(huán)保方向發(fā)展。

• 產品層面

加快建立產品碳足跡管理體系也是《工作方案》中的重點任務之一，包括制定發(fā)布產品碳足跡量化要求通則等國家標準，加快建設全國溫室氣體排放因子數據庫和制定產品碳標識認證管理辦法等。

產品碳足跡管理體系旨在全面追蹤和計量產品從原材料采購、生產制造、運輸分銷、使用到廢棄處理的全生命周期碳排放量。加快建立產品碳足跡管理體系，不僅有助于企業(yè)提升產品環(huán)保性能，增強市場競爭力，還能引導消費者綠色消費，促進社會形成低碳生活方式。

3.未來趨勢

（1）碳排放要求更為嚴格

隨著《工作方案》的發(fā)布，各層面將出臺并執(zhí)行一系列法律法規(guī)及相關制度，碳排放要求將愈發(fā)嚴格。與此前相比，今年出臺的一些文件在要求上已有所提升，有著更加嚴格的監(jiān)管和執(zhí)行力度。例如，自2024年5月1日起施行的《碳排放權交易管理暫行條例》與舊版相比，對數據弄虛作假和未履約的企業(yè)等都增加了處罰力度?！豆ぷ鞣桨浮烦雠_后，各類文件中的碳排放相關要求將更為嚴格，從而確保碳排放雙控落實到位，為綠色低碳轉型提供強有力的政策支持。

（2）可再生能源進一步發(fā)展

在《工作方案》的推動下，可再生能源將迎來進一步的發(fā)展。由于政策重心轉向碳排放控制，不再單純限制能耗，企業(yè)將更傾向于使用風電、太陽能、生物質能等可再生能源，相應的投資力度也將不斷增強。通過對高能耗、高排放的落后產能實施嚴格的限制和淘汰，為清潔、高效的產能騰出市場空間，進而促進我國能源產業(yè)鏈的轉型和能源結構的優(yōu)化。

（3）新質生產力發(fā)揮作用

新質生產力將發(fā)揮越來越重要的作用。《工作方案》實施后，新技術、新工藝、新材料等創(chuàng)新成果將被廣泛應用于各行各業(yè)，從而實現碳排放雙控的目標。數字化、智能化的技術等新質生產力對提高生產效率、降低碳排放具有顯著效果。例如，采用數字孿生技術可以模擬和優(yōu)化生產流程，發(fā)現并解決潛在的能耗和排放問題。再比如，采用數字化平臺幫助企業(yè)掌握碳排放數據，對重點碳排放行業(yè)的產品工藝流程進行碳足跡核算與碳排放管理等。通過對這類新質生產力的深度應用，企業(yè)能夠在確保生產效益的同時，有效減少碳排放，實現綠色可持續(xù)發(fā)展。

（本文題圖來源：視覺中國）

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文 | 劉慧雯 第一財經研究院研究員

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