在二十屆三中全會(huì)上，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)和深化財(cái)稅體制改革備受矚目。二十屆三中全會(huì)《決定》中提出，要深化財(cái)稅體制改革，包括健全預(yù)算制度，建立有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，以及適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例。這一系列措施旨在提高財(cái)政資金利用效率，強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生保障方面的財(cái)力。

改革方向明確清晰

一是強(qiáng)調(diào)規(guī)范統(tǒng)一性。為了改變過(guò)去增量預(yù)算帶來(lái)的問(wèn)題，《決定》提到，采用統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)、提高預(yù)算管理統(tǒng)一性、規(guī)范性以及完善預(yù)算公開(kāi)和監(jiān)督制度。同時(shí)《決定》提出，全面落實(shí)稅收法定原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。這些措施可以促使財(cái)政資金花在刀刃上，即國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生保障方面。同時(shí)也有助于縮小各地在預(yù)算、稅收方面的差異性，建立更加高質(zhì)量和公平統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。

二是突出權(quán)責(zé)一致性。央地財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題日益突出。地方政府承擔(dān)事權(quán)較多，而財(cái)力有限且區(qū)域間差異很大。許多地方的財(cái)政在完成基本運(yùn)轉(zhuǎn)和上級(jí)要求的事權(quán)之后，缺乏進(jìn)一步發(fā)展的資金。針對(duì)這一問(wèn)題，《決定》既注重在數(shù)量上充實(shí)地方財(cái)力，也注重在支出結(jié)構(gòu)上激活地方活力。從數(shù)量上看，隨著消費(fèi)稅等方面的改革，地方稅源得以拓展。從結(jié)構(gòu)上來(lái)看，適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例，減少委托地方代行的中央財(cái)政事權(quán)而增加一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占比，這些舉措將提高地方根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要相機(jī)決策的權(quán)力。

三是注重協(xié)調(diào)性、均衡性。《決定》不僅關(guān)注財(cái)稅體系收入方面，也高度關(guān)注財(cái)政支出方面。例如，提出把握人口流動(dòng)客觀規(guī)律，推動(dòng)相關(guān)公共服務(wù)隨人走，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域人口合理集聚、有序流動(dòng)。同時(shí)還提出推行由常住地登記戶(hù)口提供基本公共服務(wù)制度。這些措施將有效促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，以及基本民生保障財(cái)力在不同地區(qū)的均衡性。

財(cái)稅體制改革已迫在眉睫

財(cái)政作為國(guó)家治理的基石，上述一系列改革也不僅僅瞄準(zhǔn)了財(cái)政體系本身的完善。事實(shí)上，當(dāng)前財(cái)稅體系中的各種問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)，改革到了迫在眉睫的地步。這種改革不僅涉及央地間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，也必然會(huì)涉及區(qū)域間橫向財(cái)政關(guān)系的調(diào)整。

首先，各地稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和公共服務(wù)供給不均影響要素合理分布。我國(guó)當(dāng)前要素布局并非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置自然的結(jié)果，而是混雜了不少人為的政策傾斜和限制后的結(jié)果。例如，具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地方，可以通過(guò)稅收優(yōu)惠、稅收返還和補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)以及高水平公共服務(wù)等“洼地”政策吸引大量企業(yè)落戶(hù)和人口導(dǎo)入，由此帶來(lái)的財(cái)源能夠讓地方政府有更強(qiáng)大的優(yōu)惠補(bǔ)貼能力和更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，財(cái)政補(bǔ)貼返還優(yōu)惠力度更大，稅收負(fù)擔(dān)和社會(huì)保障繳費(fèi)率也反而越輕，企業(yè)和職工實(shí)際所得越多，這些吸引資本和人口進(jìn)一步流入，或者選擇在這些地方登記注冊(cè)，從而形成虹吸效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)和人口流出地則陷入被虹吸和惡性循環(huán)中，地方財(cái)政連滿(mǎn)足基本運(yùn)行開(kāi)支和剛性民生支出都出現(xiàn)困難，且對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)程度不斷增加，“等、靠、要”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。城鄉(xiāng)和區(qū)域間的差距也因此被放大，不利于共同富裕的實(shí)現(xiàn)。

其次，不合理的財(cái)稅體制引發(fā)了地方招商惡性競(jìng)爭(zhēng)。例如，對(duì)納稅大戶(hù)實(shí)施的“一事一議”政策導(dǎo)致各類(lèi)企業(yè)補(bǔ)貼優(yōu)惠亂象叢生：避稅空間大、渠道多，地區(qū)間、行業(yè)間和企業(yè)間稅負(fù)差異拉大，損害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)；返還優(yōu)惠面寬，除企業(yè)所得稅外，還包括高管個(gè)人所得稅，在就醫(yī)、子女教育等方面也給予多種優(yōu)惠，損害社會(huì)公平；優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)重復(fù)，企業(yè)在甲地取得優(yōu)惠后遷移至乙地再套取優(yōu)惠，或者為了套取優(yōu)惠在多個(gè)地區(qū)設(shè)置沒(méi)有實(shí)質(zhì)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的虛假分公司，損害整體財(cái)政可持續(xù)發(fā)展；地方政府對(duì)重點(diǎn)納稅企業(yè)勞動(dòng)社保違規(guī)等行為“睜一只眼、閉一只眼”，損害勞動(dòng)者權(quán)益。

再次，地方政府存在人為阻撓要素流動(dòng)的現(xiàn)象，導(dǎo)致?tīng)I(yíng)商環(huán)境惡化。為了獲得財(cái)政收入，各地不僅有招商考核指標(biāo)，還設(shè)置防流失考核指標(biāo)，在指標(biāo)考核壓力下產(chǎn)生許多問(wèn)題。例如，一些招商引資部門(mén)利用前期對(duì)企業(yè)勞動(dòng)社保等各種違規(guī)默許留下的空間，威脅對(duì)企業(yè)進(jìn)行查處，頻繁騷擾擬遷出或被懷疑異地經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，對(duì)注冊(cè)在外地的企業(yè)設(shè)置障礙性、歧視性規(guī)則。自然稟賦較差的地區(qū)為了抵御其他地區(qū)的虹吸效應(yīng)，對(duì)企業(yè)做出不合理的承諾，但是企業(yè)投資形成沉沒(méi)成本后又不能兌現(xiàn)，極大地?fù)p害了政府公信力。

《決定》體現(xiàn)的對(duì)財(cái)稅體制規(guī)范性、統(tǒng)一性、公平性和權(quán)責(zé)清晰的要求，同樣為區(qū)域間財(cái)稅體制的調(diào)整描繪了清晰的方向。

期待未來(lái)區(qū)域間財(cái)稅體制調(diào)整

全面落實(shí)二十屆三中全會(huì)關(guān)于深化財(cái)稅體制的改革，應(yīng)當(dāng)著眼于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，暢通內(nèi)外循環(huán)，發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)，在調(diào)整央地財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整區(qū)域間和城鄉(xiāng)財(cái)稅體制。面向未來(lái)，可以考慮的改革還包括：

一是梳理補(bǔ)貼優(yōu)惠清單以及壓縮稅費(fèi)征繳彈性。逐步實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼優(yōu)惠清單全國(guó)統(tǒng)一化和透明化。這一過(guò)程可以分步實(shí)現(xiàn)：先從地方梳理合并針對(duì)企業(yè)和人才的補(bǔ)貼優(yōu)惠項(xiàng)目，接著對(duì)各類(lèi)地方財(cái)政補(bǔ)貼優(yōu)惠政策備案，再接著將各地補(bǔ)貼優(yōu)惠政策透明化和公開(kāi)化，最終形成全國(guó)相對(duì)統(tǒng)一的指導(dǎo)政策。此外，應(yīng)縮小避稅逃費(fèi)的空間，促進(jìn)區(qū)域間稅費(fèi)社保負(fù)擔(dān)均等化，對(duì)服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略成效不夠突出的地方性特殊稅收優(yōu)惠區(qū)域予以動(dòng)態(tài)調(diào)整。

二是建立要素區(qū)域流動(dòng)的多種分成機(jī)制。應(yīng)當(dāng)允許企業(yè)和人口流出地分享部分流出企業(yè)和人才的稅收和好處，例如鼓勵(lì)建立跨區(qū)域合作分享機(jī)制或自動(dòng)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，規(guī)模以上企業(yè)注冊(cè)地變更后一定期限內(nèi)一部分稅收可以由流出地享有。仿效日本的“故鄉(xiāng)稅”制度，允許遷出企業(yè)和勞動(dòng)者遷移后將一部分稅收和社會(huì)保障費(fèi)交回家鄉(xiāng)或流出地。

三是調(diào)整央地在基本公共服務(wù)上的支出責(zé)任。例如完善現(xiàn)有的《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，減少央地共同承擔(dān)責(zé)任項(xiàng)目的比例，特別是將屬于國(guó)民應(yīng)當(dāng)享有的基本公共服務(wù)的支出責(zé)任上移中央。以?xún)深^并進(jìn)的方式逐步實(shí)現(xiàn)外來(lái)人口市民化待遇，即一方面縮減各個(gè)地方僅針對(duì)本地居民的福利和保障政策，另一方面大幅增加“隨人走”的公共服務(wù)項(xiàng)目。

四是壓縮稅收和社保征繳彈性空間。建議：進(jìn)一步加大稅收和社?；肆Χ?，特別是對(duì)人口和資本流入地區(qū)；壓縮和控制稅收返還空間，對(duì)于沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)建設(shè)成效的地方性特殊稅收優(yōu)惠區(qū)域予以撤銷(xiāo)；嚴(yán)格限制企業(yè)無(wú)實(shí)質(zhì)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)而設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；對(duì)于刻意制造稅收洼地，造成國(guó)家稅收流失的地方政府，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)予以問(wèn)責(zé)。

（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授）