在《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》一書中，羅雨翔提出，大都會的創(chuàng)造力來自市場、社會和政府的合作，政府通過創(chuàng)新性的制度安排，讓公共與私人之間能夠協(xié)商，各種不同的主體面對不確定性時能保持互動，遇到問題就嘗試解決問題，在動態(tài)中推動城市不斷前進。

書中從紐約公園等公共空間的改造更新案例講起，先后談到紐約各類居住社區(qū)的更新、交通網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展、房地產(chǎn)開發(fā)項目的商業(yè)邏輯，并最終總結(jié)紐約市政府運作的特點。同為大都市，上海在當(dāng)前城市更新中面臨的很多挑戰(zhàn)，紐約都曾經(jīng)或正在經(jīng)歷，羅雨翔的一些觀察思考，或許能提供一些參考。

傾聽公眾的真實需求

第一財經(jīng)：城市更新當(dāng)中的相關(guān)方特別多。既有政府和主管部門，還有專業(yè)機構(gòu)、基層組織、社區(qū)和公眾。紐約在多方互動的有效性、持續(xù)性、真實性方面，有什么好的經(jīng)驗？

羅雨翔：在推動社區(qū)和公眾參與的過程中，紐約的城市更新有很多實踐經(jīng)驗，尤其是在大項目上面，既有值得借鑒的地方，也有不足，需要繼續(xù)反思。

一是制度化。如果一個項目很大，超出了之前的規(guī)劃，按紐約的法律，要走調(diào)整規(guī)劃的流程。第一步就是到社區(qū)開大會聽居民反饋。“被他們罵”是制度要求必須得干的一件事，不能跳過，也不能流于形式，也必須標(biāo)準(zhǔn)化，每個需要調(diào)整規(guī)劃的項目都要做到。

二是交流反饋的主體和議題要多元化。紐約開社區(qū)大會真是什么都可以聊，并不是今天這場只能談這一件事情或一個方面的事情。不會列很小的議題。盡量真實地交流，想說什么就說什么，話題打開，不要怕難聽，大家的訴求在這個過程中也會變得更明白。

除了話題的多樣性，人的組成也是多元的。不能只請一部分人來，不請其他人。紐約城市更新涉及規(guī)劃調(diào)整的社區(qū)大會，雖然是社區(qū)委員會組織的，但不需要訂票，不用提前確定參會者是誰，誰來都可以。非特定人群，話題也會很多元。不是只有社區(qū)代表、委員會委員以上才能去發(fā)言。

但紐約這一點做得還不夠好。制度要求多元化，實際不一定能做到。比如開會的時間定在晚上6點，能來的一般都是老年居民，或者比較有錢的人。“打工人”和剛來紐約不是很熟的人可能不知道有這樣的渠道。這樣交流反映出的意見，并不總能真正代表社區(qū)的所有人群，需要反思。

最后，公眾參與本身是要花錢、花力氣的。需要一些個人、一些組織、一套制度，把它支撐下去。大家的時間就是金錢，專業(yè)和能力也是一種資本。紐約的社區(qū)委員會等負(fù)責(zé)組織開會，他們從政府拿預(yù)算，雖然不多，但至少有一部分。

最近我們公司在紐約有一個項目：一個政府推動更新規(guī)劃的片區(qū)，在調(diào)整規(guī)劃后成立了一個由社區(qū)居民自發(fā)形成的監(jiān)督委員會，持續(xù)地跟政府部門開會，每個月有月會，每季度有季會，確保政府承諾的事項在后期可以被履行。

監(jiān)督委員會成員都是一些志愿者，其運作經(jīng)費由當(dāng)?shù)氐氖凶h員和一個慈善機構(gòu)捐款支持。政府和社會慈善機構(gòu)怎么樣把錢投到公共參與中，也是一個非常值得探討的方面。對紐約來說，一些比較貧窮或向心力不強的社區(qū)中，民眾參與城市治理的歷史基礎(chǔ)和條件不佳，這時政府會跟慈善組織和專業(yè)團隊合作，實施額外的補助，幫助建立公眾參與機制。

在商業(yè)規(guī)律中尋求創(chuàng)新

第一財經(jīng)：在更加認(rèn)可商業(yè)化邏輯的前提下，產(chǎn)權(quán)的要素在紐約城市更新中顯得重要嗎？

羅雨翔：產(chǎn)權(quán)非常重要，而且它是不同治理邏輯之間的一個根本區(qū)別。在紐約，土地為私有制，產(chǎn)權(quán)人相互之間的交換和談判行為，更大程度上都是市場交易的邏輯。我在書中寫到，以歷史的角度來分析紐約政府制度的成因和現(xiàn)在的城市運營邏輯，也可以追溯到紐約18世紀(jì)初建市的時候，不是只以一個政府的身份建立的，而是以法人（corporation）的形式建立起來的，它的基因是類似于私人商業(yè)主體。

紐約市開始發(fā)展的時候，就是以類似私企的形式，跟私人產(chǎn)權(quán)方、開發(fā)商和企業(yè)進行土地產(chǎn)權(quán)的交換。最初的紐約政府把地賣給私人地主或企業(yè)，會附加需要買方提供公共領(lǐng)域投入的條款。這套邏輯在現(xiàn)在紐約的很多城市更新的項目中依然存在，只是具體形式變了。

紐約城市更新市場主導(dǎo)這么深的原因，也是200多年前這個城市的政府就不是以純管理者的姿態(tài)出現(xiàn)，而是私人市場的一分子。雖然在上世紀(jì)羅斯福新政時期，政府的角色和公共投資幅度有不同的表現(xiàn)，但是新自由主義回來之后，紐約又回到最接近本源的狀態(tài)。

第一財經(jīng)：紐約城市更新中對文保建筑的保護修繕和新項目的開發(fā)，是怎樣平衡的？

羅雨翔：紐約的城市歷史不算很悠久，文保建筑的價值不像國內(nèi)很多歷史底蘊深厚的地方那么大，文保主管部門也不是很強硬。在很多案例中，開發(fā)商對文保建筑做非常激進的改造是可以落地的。開發(fā)商跟規(guī)劃局協(xié)商調(diào)整規(guī)劃的時候，文保局給政府提供了一個杠桿，可以在文保上作出一些讓步之后，要求開發(fā)商在其他公共服務(wù)上承擔(dān)更多責(zé)任（比如建設(shè)經(jīng)濟型住房和公園綠地）。紐約的開發(fā)和建設(shè)邏輯并不是管理，而是協(xié)商、談判，是市場行為。所以在很多案例中，文保都和其他條件一起，被列入市場行為的討論機制里。

美國的第一個歷史街區(qū)在布魯克林高地，這個歷史街區(qū)是自下而上形成的，不是政府單方面提出宣布的。當(dāng)?shù)鼐用裣Ｍ@里成為歷史街區(qū)，他們的目的有些自私——成為歷史街區(qū)之后可以杜絕大型開發(fā)，保持比較安靜的氛圍。這就很有趣了，歷史街區(qū)的基因是自下而上的，為了自私或說商業(yè)上的利益。這種價值和方向跟我們通常理解的挺不一樣的。

歷史保護的問題也涉及另一個大家很關(guān)心的難點：城市更新資金需求量大。我想提出一個觀點：制度對錢會有更深層次的影響，制度的創(chuàng)新或許會是未來的一個機遇。

有一個紐約歷史保護相關(guān)的政策可以讓大家更深層地意識到制度的經(jīng)濟潛力有多大。紐約有很多老教堂、老房子，因為是歷史文物，沒有辦法進行加建和改造。不能改造就賺不了錢，文保運營非常難。富豪捐錢用光了，就沒有其他生財?shù)姆椒ā?/p>

如果是在法國，政府會為文物單位提供補助，但紐約政府不想直接投資。相反，紐約政府通過改變制度，發(fā)明了“上空權(quán)”，就是說任何建筑物上方都有一定的開發(fā)權(quán)。文保建筑雖然不能加建，但是這個權(quán)利仍然存在，那么設(shè)計一套制度讓這個權(quán)利可以交易就行了，總有人想要蓋得更高，這套制度允許文物單位和其他產(chǎn)權(quán)人買賣這種權(quán)利。

經(jīng)過交易，政府不需要花錢，別人付錢給你解決了大問題。如果可以在制度上不斷進行探索，不管是開發(fā)機制還是產(chǎn)權(quán)，就算是文物，也可能會有很多的市場價值可以被額外地創(chuàng)造出來，或許可以解決一些所謂缺錢的問題。這就是制度的力量，尤其是與產(chǎn)權(quán)和規(guī)劃有關(guān)的制度。這些辦法也是多方協(xié)商后，不斷嘗試和改進得來的，并非一開始就存在。制度說到底都是人創(chuàng)造的。

第一財經(jīng)：像上海老城區(qū)這種大規(guī)模的住宅更新，有什么紐約的案例可以參考？

羅雨翔：上世紀(jì)羅斯福新政之后，紐約做了一件很像國內(nèi)棚戶區(qū)改造的事情。紐約有一些貧民窟，基建和住宅都很差，犯罪率很高，政府覺得需要做一個民生工程。最初拆除重建的主體是政府和開發(fā)商兼有，和國內(nèi)很多棚改項目差不多。

歷史總是輪回著前進的，“棚改”在紐約已經(jīng)成為歷史，現(xiàn)在不再有這樣的項目了。原因之一是政府沒錢了，拆遷太花錢?，F(xiàn)在紐約幾乎見不到舊改建設(shè)的大型小區(qū)，因為沒有辦法實現(xiàn)政府跟企業(yè)大規(guī)模合作拿地。保障房、經(jīng)濟型住房也已經(jīng)完全轉(zhuǎn)變成開發(fā)商承建的模式。政府在上個世紀(jì)是百分之百承建廉租房，現(xiàn)在幾乎都是在開發(fā)商建設(shè)的住宅里面放20%~30%的經(jīng)濟型住房。

政府的角色有根本的轉(zhuǎn)變。以前政府是土地所有者，是開發(fā)主體，也是運營方?，F(xiàn)在開發(fā)商是土地所有者、運營方和承建者，政府完全轉(zhuǎn)變成了政策支持者和約束者，提供一些四兩撥千斤的財政方面的支持。

在美國獨特的制度環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展軌跡下，在住宅更新這個領(lǐng)域里，紐約政府從“大拆大建”，轉(zhuǎn)變成非常有力地為市場提供城市更新政策支持。因為財政的原因，政府推動舊改的工具轉(zhuǎn)換成了制度約束和激勵的方式，更多考慮怎么用規(guī)劃政策、公私談判與協(xié)作和財政刺激的手段，為企業(yè)和社會創(chuàng)造新的價值，讓開發(fā)商、市場成為更大的主體。

《創(chuàng)造大都會：紐約空間與制度觀察》

羅雨翔 著

上海三聯(lián)書店·后浪 2024年8月版