《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》明確，“建立高效便利安全的數(shù)據(jù)跨境流動機制”。高效便利安全的數(shù)據(jù)跨境流動機制既是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展體制機制的重要組成部分，也是高水平對外開放體制機制的應(yīng)有之義。高效便利安全的數(shù)據(jù)跨境流動機制已經(jīng)成為數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的關(guān)鍵，對于促進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、穩(wěn)步擴大制度型開放，以及參與全球數(shù)字治理都具有重要意義。從實踐來看，盡管現(xiàn)實需求很大，但現(xiàn)有機制安排還不能滿足境內(nèi)外企業(yè)數(shù)據(jù)跨境流動的需要。為此，高效便利安全的數(shù)據(jù)跨境流動機制的建立，還需要從以下幾個方面進(jìn)一步發(fā)力。

重要數(shù)據(jù)目錄編制工作需要加大力度

數(shù)據(jù)分類分級管理是建立數(shù)據(jù)跨境流動機制的基礎(chǔ)條件。作為數(shù)據(jù)跨境流動的核心要素，分級分類是保障數(shù)據(jù)安全、促進(jìn)數(shù)據(jù)依法有序跨境流動的關(guān)鍵性基礎(chǔ)條件。離開對各類海量數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)有效、依法合規(guī)的分級分類，跨境數(shù)據(jù)流動機制的建立只能停留在倡議層面，不可能得到真正落實，企業(yè)數(shù)據(jù)依法依規(guī)有序出境問題也得不到真正有效的解決，最終影響的可能是透明穩(wěn)定可預(yù)期的國際化營商環(huán)境。

2021年9月1日實施的《數(shù)據(jù)安全法》，是建立數(shù)據(jù)跨境流動機制的一部重要法律。該法第21條規(guī)定，國家建立數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度，同時規(guī)定各地區(qū)、各部門應(yīng)當(dāng)按照數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度，確定本地區(qū)、本部門以及相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)具體目錄。2021年11月1日實施的《個人信息保護(hù)法》，則對個人信息權(quán)益保護(hù)與合理利用問題做出了相應(yīng)規(guī)定。該法第51條規(guī)定“對個人信息實行分類管理”?！稊?shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護(hù)法》作為兩部重要的法律，為實施數(shù)據(jù)分類分級管理提供了基礎(chǔ)性法律框架，也為開展數(shù)據(jù)跨境流動實施提供了制度保障。

從實踐層面看，天津市發(fā)布的《中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)企業(yè)數(shù)據(jù)分類分級標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》，為實現(xiàn)數(shù)據(jù)分類分級管理進(jìn)行了具體探索。該分類分級標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范按照數(shù)據(jù)具有的某種共同屬性或特征（包括數(shù)據(jù)對象共享屬性、開放屬性、應(yīng)用場景等），將數(shù)據(jù)分為核心、重要、一般三級；按照所屬行業(yè)性質(zhì)分類，將企業(yè)數(shù)據(jù)分成13個大類40個子類，并在此基礎(chǔ)上出臺《中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)數(shù)據(jù)出境管理清單（負(fù)面清單）》，首次明確了“重要數(shù)據(jù)”的識別標(biāo)準(zhǔn)。

與天津不同，上海依托臨港新片區(qū)發(fā)布了全國首批數(shù)據(jù)跨境場景化“一般數(shù)據(jù)清單”，涵蓋智能生物醫(yī)藥、網(wǎng)聯(lián)汽車、公募基金三大領(lǐng)域，共涉及11個具體業(yè)務(wù)場景。通過明確特定場景的數(shù)據(jù)類別和數(shù)據(jù)字段，使企業(yè)數(shù)據(jù)跨境流動更加便捷高效。

上述探索對于數(shù)據(jù)跨境流動機制的建立和完善意義重大。目前看，數(shù)據(jù)分類分級的制度設(shè)計原則在各地的探索中基本形成共識，即按照行業(yè)分類的數(shù)據(jù)，可分為核心、重要和一般數(shù)據(jù)三級。通俗理解，核心數(shù)據(jù)不可跨境流動，一般數(shù)據(jù)可自由流動，重要數(shù)據(jù)可有條件流動。如果說數(shù)據(jù)分類分級管理是建立數(shù)據(jù)跨境流動機制的基礎(chǔ)條件，那么，重要數(shù)據(jù)目錄的編制就是數(shù)據(jù)分類分級管理的關(guān)鍵?？缇硵?shù)據(jù)流動需求最大也最難以界定的往往是重要數(shù)據(jù)，而非核心數(shù)據(jù)和一般數(shù)據(jù)?，F(xiàn)行實踐中在行業(yè)層面，工信部頒布了《工業(yè)和信息化領(lǐng)域數(shù)據(jù)安全管理辦法（試行）》；地方層面，天津發(fā)布了《數(shù)據(jù)分類分級標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》，規(guī)定重要數(shù)據(jù)判定參照相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)定，結(jié)合本標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范開展。例如，大宗農(nóng)產(chǎn)品國際合作數(shù)據(jù)、國際貿(mào)易數(shù)據(jù)、戰(zhàn)略儲備數(shù)據(jù)，達(dá)到一定精度或未公開農(nóng)產(chǎn)品地理信息數(shù)據(jù)等，都屬于重要數(shù)據(jù)。

但是大多數(shù)行業(yè)或區(qū)域還沒有制定重要數(shù)據(jù)目錄，而且，一些重要數(shù)據(jù)目錄的認(rèn)定仍然比較原則，缺乏可操作性。因此，加快推進(jìn)重要數(shù)據(jù)目錄的編制工作，是推進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動機制建立的關(guān)鍵一環(huán)?，F(xiàn)有法律如《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》規(guī)定了處理者應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定識別、申報重要數(shù)據(jù)。未被相關(guān)部門、地區(qū)告知或者公開發(fā)布為重要數(shù)據(jù)的，數(shù)據(jù)處理者不需要作為重要數(shù)據(jù)申報數(shù)據(jù)出境安全評估。

數(shù)據(jù)安全評估主體、評估標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步完善

數(shù)據(jù)安全評估是防范數(shù)據(jù)跨境流動風(fēng)險的重要手段。2017年6月1日，我國網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的首部基礎(chǔ)性法律《網(wǎng)絡(luò)安全法》正式實施。該法第37條規(guī)定相關(guān)數(shù)據(jù)“因業(yè)務(wù)需要，確需向境外提供的，應(yīng)當(dāng)按照國家網(wǎng)信部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定的辦法進(jìn)行安全評估”。

2022年9月1日施行的《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》，旨在進(jìn)一步防范數(shù)據(jù)出境安全風(fēng)險，保障數(shù)據(jù)依法安全流動。該法第四條規(guī)定了數(shù)據(jù)處理者向境外提供重要數(shù)據(jù)等在內(nèi)的四類需要申報安全評估的情形。同時規(guī)定，數(shù)據(jù)處理者在申報數(shù)據(jù)出境安全評估前，還應(yīng)當(dāng)開展數(shù)據(jù)出境風(fēng)險自評估。

此外，針對個人信息跨境流動問題，《個人信息保護(hù)法》要求，達(dá)到規(guī)定數(shù)量的個人信息需要經(jīng)過安全評估才能出境。涉及少量或非敏感個人信息，可以通過訂立標(biāo)準(zhǔn)合同和個人信息保護(hù)認(rèn)證的方式向境外提供。這些共同構(gòu)成了跨境數(shù)據(jù)流動安全性的法律基礎(chǔ)。

《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》規(guī)定，國家網(wǎng)信辦作為數(shù)據(jù)出境安全評估的主責(zé)部門，需對數(shù)據(jù)出境的目的、范圍、方式等的合法性、正當(dāng)性、必要性進(jìn)行評估。其中，數(shù)據(jù)跨境流動的合法性評估主要考察是否符合《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》等法律。目前，國家網(wǎng)信部門是負(fù)責(zé)安全評估的機構(gòu)。相信隨著重要數(shù)據(jù)目錄的出臺，申請評估的主體將大幅增加，勢必對數(shù)據(jù)跨境流動的高效便利產(chǎn)生影響。建議未雨綢繆，參照早年外資市場準(zhǔn)入和境外投資監(jiān)管模式，依據(jù)風(fēng)險程度、敏感行業(yè)和地區(qū)等，分別由國家行業(yè)主管部門和省一級主管部門開展安全評估，在防范風(fēng)險的同時提升評估效力。同時，對數(shù)據(jù)出境正當(dāng)性評估的具體標(biāo)準(zhǔn)（或內(nèi)容）做出必要的解釋和說明，以提高評估辦法的可執(zhí)行性和企業(yè)評估申請的可預(yù)期性。至于數(shù)據(jù)跨境的必要性評估，鑒于不同行業(yè)、不同數(shù)據(jù)跨境流動的專業(yè)性特征，最好采用企業(yè)備案說明方式，不進(jìn)行必要性評估。

重要數(shù)據(jù)目錄先行先試和動態(tài)調(diào)整速度需要加快

各地自貿(mào)試驗區(qū)在數(shù)據(jù)跨境流動機制建立方面要繼續(xù)扮演好為“國家試制度”的先行先試角色。2023年6月1日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在有條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港試點對接國際高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)制度型開放的若干措施》，希望有條件的自貿(mào)試驗區(qū)（港），能夠為構(gòu)建與高水平制度型開放相銜接的制度體系和監(jiān)管模式作探索。推進(jìn)數(shù)據(jù)實現(xiàn)高效便利安全的跨境流動，是構(gòu)建與高水平制度型開放相銜接的制度體系和監(jiān)管模式的重要內(nèi)容之一，而自貿(mào)試驗區(qū)是數(shù)據(jù)跨境流動機制主要依托的創(chuàng)新實驗平臺。

數(shù)據(jù)跨境流動“負(fù)面清單”模式與外資準(zhǔn)入“負(fù)面清單”制度有一定的類似性。外資市場準(zhǔn)入“負(fù)面清單”曾經(jīng)經(jīng)歷不斷更新迭代的發(fā)展過程。根據(jù)當(dāng)下現(xiàn)實情況所作的有關(guān)核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)和一般數(shù)據(jù)分類，以及編制的重要數(shù)據(jù)目錄或者“負(fù)面清單”，同樣也會隨著時間的推移和情況的變化，出現(xiàn)動態(tài)更新迭代的需要。例如，不排除當(dāng)初推出清單時存在某些經(jīng)過后來實踐檢驗風(fēng)險較小的數(shù)據(jù)，需要考慮從重要數(shù)據(jù)目錄中移除。也可能會發(fā)現(xiàn)一些風(fēng)險較大、需要納入新目錄中的數(shù)據(jù)。不管怎樣，從建立高效便利安全的流動機制，促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動的大方向看，不管是“負(fù)面清單”還是重要數(shù)據(jù)目錄，總體應(yīng)該朝著逐步精簡的目標(biāo)推進(jìn)。

尤為值得一提的是，2024年3月22日發(fā)布施行的《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》，其中第二條規(guī)定“未被相關(guān)部門、地區(qū)告知或者公開發(fā)布為重要數(shù)據(jù)的，數(shù)據(jù)處理者不需要作為重要數(shù)據(jù)申報數(shù)據(jù)出境安全評估”。第三至五條還特別規(guī)定了免予申報數(shù)據(jù)出境安全評估、訂立個人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同、通過個人信息保護(hù)認(rèn)證的例外。如國際貿(mào)易、跨境運輸、學(xué)術(shù)合作等活動中收集和產(chǎn)生的不包含個人信息或者重要數(shù)據(jù)的情形。這些規(guī)定如能得以有效實施，將大大有利于推進(jìn)各地各行業(yè)重點數(shù)據(jù)目錄編制和調(diào)整工作，也為高效便利安全的數(shù)據(jù)跨境流動機制建設(shè)提供一項重要的制度保障。

（閻海峰系華東理工大學(xué)副校長、教授,臨港—華東理工大學(xué)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新研究院院長；彭德雷系華東理工大學(xué)法學(xué)院院長、教授,臨港—華東理工大學(xué)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新研究院研究員）