29日，中國政府網公布國務院關于《深圳市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》的批復。至此，四大一線城市及直轄市的國土空間總體規(guī)劃全部獲批，各城市的城市性質、功能定位、城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模等均得以明確，而這些與城市的資源配置水平和發(fā)展機會息息相關。

四大一線城市及直轄市即北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳。它們均屬于城區(qū)常住人口千萬以上的超大城市。綜合比較這六大城市的性質和定位差異，第一財經記者發(fā)現，北京、上海無論是城市定位還是城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，都堪稱“絕對王者”；廣州以最為多樣的“頭銜”、定位，在京滬之外的四個城市中處于“綜合地位”領先；深圳的規(guī)劃建設面積最小，但擁有批復所未體現的“中國特色社會主義先行示范區(qū)”獨特優(yōu)勢。

而在一些重合度較高的城市性質和定位方面，天津、重慶、廣州、深圳均被賦予全國先進制造業(yè)基地功能，顯示國家對超大城市發(fā)展先進制造業(yè)的重視；北京、上海、重慶、廣州、深圳均屬不同表述的科技創(chuàng)新中心，天津是先進制造研發(fā)基地，表明六城均須把科技創(chuàng)新放在重要地位；在國際門戶功能方面，除了北京、上海、廣州占據先天優(yōu)勢，深圳和重慶也獲得對外開放門戶定位，將會在對外交往方面發(fā)揮更大作用。

2022年，《全國國土空間規(guī)劃綱要(2021-2035年)》正式印發(fā)，拉開了全國各級國土空間規(guī)劃的大幕。在近日召開的2024年全國國土空間規(guī)劃年會上，自然資源部有關負責人表示，目前我國已有31個省級國土空間規(guī)劃得到批復，超過84%的市縣國土空間總體規(guī)劃批復實施，由國務院審批國土空間總體規(guī)劃的城市也進入審批快車道。

值得一提的是，北京、上海的城市總規(guī)(當時稱為“城市總體規(guī)劃”)早在2017年就已獲批復，其中，北京作為首都，是全國唯一由中共中央、國務院批復的城市。重慶、天津的國土總規(guī)分別于今年2月、8月獲國務院批復。9月14日，南京成為全國首個獲批的省會城市，廣州緊隨其后。

京滬：兩大“絕對王者”

根據中共中央、國務院批復的《北京城市總體規(guī)劃（2016-2035年）》，北京是中華人民共和國的首都，是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心。

在此定位下，北京的發(fā)展目標是，2035年“初步建成國際一流的和諧宜居之都” “城市綜合競爭力進入世界前列”；2050年遠景目標為，全面建成“更高水平的國際一流的和諧宜居之都” ，成為“具有廣泛和重要國際影響力的全球中心城市” “世界主要科學中心和科技創(chuàng)新高地” “弘揚中華文明和引領時代潮流的世界文脈標志”。

在城市人口和建設規(guī)模上，上述規(guī)劃提出，到2020年，北京的常住人口規(guī)?？刂圃?300萬人以內，2020年以后長期穩(wěn)定在這一水平；到2020年，城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模由現狀2921平方公里減到2860平方公里左右，到2035年減到2760平方公里左右。

根據國務院批復的《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》，上海是我國的直轄市之一，長江三角洲世界級城市群的核心城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創(chuàng)新中心和文化大都市，國家歷史文化名城。

上海的目標愿景是，2035 年“基本建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市”；2050 年“全面建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市”。

根據規(guī)劃，上海以2500萬人左右為2035年常住人口調控目標。至2050年，常住人口規(guī)模要保持穩(wěn)定。建設規(guī)模方面，至2035年，全市規(guī)劃建設用地總規(guī)模要控制在3200平方公里以內，并作為2050年遠景控制目標。同時，預留規(guī)劃建設用地機動指標約80平方公里，重點保障區(qū)域性重要通道和重大基礎設施。3200平方公里的建設用地總規(guī)模在六大城市中是最大的，接近重慶主城區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的2倍。

由上可知，京滬兩個城市，一個作為中國首都，一個作為中國城區(qū)人口最多的城市，其規(guī)劃目標均看齊世界超級都市，無疑也是中國城市的領軍者。需要指出的是，同樣是國際化大都市，北京強調的是首都功能，跟經濟關聯(lián)度較高的城市定位僅提到科技創(chuàng)新中心；上海則更強調經濟功能，明確提出了包括科技創(chuàng)新中心在內的“五大中心”定位。

津渝：天津金融獲加分

重慶是2019年國家建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施以來，全國首個獲國務院批準國土空間總體規(guī)劃的城市。根據《重慶市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》，重慶的城市性質是直轄市之一，我國重要的中心城市，國家歷史文化名城和國際性綜合交通樞紐城市。

重慶的核心功能定位為 “全國先進制造業(yè)基地、西部科技創(chuàng)新中心和對外開放門戶、長江上游航運中心”。目標愿景是建設國家中心城市，建成更加彰顯“山水之城、美麗之地”獨特魅力的社會主義現代化國際大都市。

規(guī)劃提出，到2035年，重慶市人口規(guī)模約3600萬人，其中城鎮(zhèn)人口約2930萬人；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數控制在基于2020年城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的1.3倍以內。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與城鎮(zhèn)建設用地是包含關系，后者包含于前者之內。根據2023年10月印發(fā)的《自然資源部關于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》，各省份按不超過2020年現狀城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模的1.3倍，控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍。

根據《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007-2020）》，至2020年主城區(qū)城鎮(zhèn)建設總用地規(guī)模為1188平方公里，換算可知，2035年重慶主城區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應為1544.4平方公里。

今年8月9日，《天津市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》獲得國務院批復。批復明確，天津是直轄市之一，我國重要的中心城市，國家歷史文化名城，現代海洋城市，國際性綜合交通樞紐城市。

批復要求，天津要發(fā)揮全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)等功能，建設改革開放先行區(qū)和社會主義現代化大都市。規(guī)劃提出，至2035年，天津市常住人口控制在1800萬以內，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數控制在基于2020年城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的1.3倍以內。記者基于公開數據計算得知，到2035年，天津的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界將控制在1885平方公里以內。

將重慶和天津進行對照可以發(fā)現，兩者的城市性質高度相似，都是直轄市和重要中心城市、歷史文化名城，天津僅多一個“現代海洋城市”性質。而在城市功能上，兩者都是先進制造業(yè)基地和科技創(chuàng)新、研發(fā)中心；兩者都是重要的航運城市，承載著對外開放、國際交往的功能。

除此之外，天津的城市功能多一個“金融創(chuàng)新運營示范區(qū)”，這是同為直轄市的重慶所沒有的重要定位，一線城市廣州也沒有。這是2015年出臺的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》賦予天津的功能定位，對天津的發(fā)展起到重要推動作用。今年7月30日，中國人民銀行、金融監(jiān)管總局等部門聯(lián)合印發(fā)《關于金融支持天津高質量發(fā)展的意見》，從七個方面提出34條重點任務和保障措施，以進一步提升天津金融業(yè)發(fā)展質量和服務實體經濟能力。

穗深：深圳有“隱藏好牌”

9月15日，《廣州市國土空間總體規(guī)劃(2021-2035年)》獲國務院批復。廣州規(guī)劃的一大亮點是提出面向2035年建設“具有經典魅力和時代活力的中心型世界城市”。規(guī)劃明確了一個目標愿景、六個城市性質和四項核心功能，堪稱超大城市中“頭銜”最多樣、定位內涵最豐富的城市。

一個目標愿景指廣州要建設具備全球吸引力、集聚力、影響力和控制力的中心型世界城市。六個城市性質指廣州是廣東省省會、中國重要中心城市、國家歷史文化名城、彰顯海洋特色的現代化城市、國際性綜合交通樞紐城市、科技教育文化中心。四項核心功能即廣州要發(fā)揮國際商貿中心、全國先進制造業(yè)基地、全國綜合性門戶、國際科技創(chuàng)新中心重要承載地功能。

規(guī)劃提到，到2035年，廣州的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積控制在2135平方千米以內。

而國務院批復的深圳總規(guī)明確，深圳是經濟特區(qū)，國家創(chuàng)新型城市，現代海洋城市，國際性綜合交通樞紐城市。批復提到，深圳要發(fā)揮全國性經濟中心、全國先進制造業(yè)基地、對外開放門戶、國際科技創(chuàng)新中心重要承載地等功能，建設好中國特色社會主義先行示范區(qū)，成為我國建設社會主義現代化強國的城市范例。

規(guī)劃要求，到2035年，深圳的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積控制在1130.74平方千米以內。這在六大城市中是最小的，只有廣州的一半多一點。

第一財經記者梳理發(fā)現，廣州、深圳的最新總規(guī)，分別是國家對這兩個城市批復的第三版、第四版規(guī)劃。不同版本規(guī)劃中，兩市的地位逐步提高。其中，廣州的城市定位從最初的“廣東省的政治、經濟、文化中心”“華南地區(qū)中心城市之一”，躍升為“我國重要的中心城市”等。深圳的城市性質和功能定位升級更大，由2000年的“我國的經濟特區(qū)，華南地區(qū)重要的經濟中心”，到 2010年成為“全國性經濟中心城市和國際化城市”，再到這次被賦予“全國性經濟中心、國際性綜合交通樞紐城市、國際科技創(chuàng)新中心重要承載地”等，十幾年間完成了“三級跳”。

而就廣州、深圳進行對比可以發(fā)現，兩者各有千秋。廣州的“我國重要的中心城市”“科技教育文化中心”“全國綜合性門戶”等頭銜是深圳沒有的，而深圳也擁有“經濟特區(qū)” “國家創(chuàng)新型城市”“全國性經濟中心”等獨特頭銜。

同時，這次批復里沒有體現的重要一點是：深圳還是中共中央、國務院確立的中國特色社會主義先行示范區(qū)。而先行示范區(qū)的發(fā)展目標是：到2035年，成為我國建設社會主義現代化強國的城市范例；到本世紀中葉，成為競爭力、創(chuàng)新力、影響力卓著的全球標桿城市。外界認為，這一定位，或稱期待，在全國屬于“獨一份”。