面對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)一些新的情況和問題，加大逆周期調(diào)節(jié)力度成為各方共識(shí)。近來，不少專家呼吁借鑒應(yīng)對2008年全球金融危機(jī)沖擊的經(jīng)驗(yàn)，也出臺(tái)一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。在近期國新辦召開的新聞發(fā)布會(huì)上，記者多次問及一攬子政策的預(yù)計(jì)規(guī)模。

兩年“四萬億計(jì)劃”的由來

2008年9月，美國次貸危機(jī)演變成全球金融海嘯（也稱“2008年全球金融危機(jī)”）、世界經(jīng)濟(jì)衰退。受此影響，中國經(jīng)濟(jì)增速快速回落，出口負(fù)增長，大批農(nóng)民工返鄉(xiāng)。有鑒于此，2008年11月5日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長的措施。

會(huì)議確定了進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的十項(xiàng)措施，包括加快建設(shè)保障性安居工程；加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加快鐵路、公路和機(jī)場等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加快醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展；加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)；加快自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整；加快地震災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建各項(xiàng)工作；提高城鄉(xiāng)居民收入；在全國所有地區(qū)、所有行業(yè)全面實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革，鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)改造，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)1200億元；加大金融對經(jīng)濟(jì)增長的支持力度。初步匡算，到2010年底上述支出約需4萬億元。這就是“四萬億計(jì)劃”的由來。

資金來源不全是政府。據(jù)發(fā)改委介紹，一部分為新增中央投資1.18萬億元，占比29.5%，主要來自中央預(yù)算內(nèi)投資、中央政府性基金、中央財(cái)政其他公共投資，以及中央財(cái)政災(zāi)后恢復(fù)重建基金；另一部分為其他投資2.82萬億元，占比70.5%，主要來自地方財(cái)政預(yù)算、中央財(cái)政代發(fā)地方政府債券、政策性貸款、企業(yè)（公司）債券和中期票據(jù)、銀行貸款以及吸引民間投資等。

資金運(yùn)用也不全是投資。2009年9月，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶在夏季達(dá)沃斯論壇上明確表示，將一攬子計(jì)劃簡單說成四萬億投資是誤解。首先，這是以擴(kuò)大內(nèi)需為主、消費(fèi)與投資拉動(dòng)相結(jié)合的計(jì)劃。兩年投資計(jì)劃中，中央政府投資主要起四兩撥千斤的作用，帶動(dòng)地方和社會(huì)資金參與建設(shè)。我們還將大力刺激消費(fèi)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長向內(nèi)需特別是居民消費(fèi)需求拉動(dòng)轉(zhuǎn)變。其次，這是當(dāng)前和長遠(yuǎn)相結(jié)合、保增長與調(diào)結(jié)構(gòu)相統(tǒng)一的計(jì)劃。中央擴(kuò)大投資的方向主要用于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，消除國民經(jīng)濟(jì)瓶頸制約，在積極拉動(dòng)內(nèi)需的同時(shí)，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。再次，這是政府與市場作用相統(tǒng)一、發(fā)展與改革相促進(jìn)的計(jì)劃。政府資金主要投向公共領(lǐng)域，并發(fā)揮對社會(huì)資金的引導(dǎo)作用。同時(shí)，通過結(jié)構(gòu)性減稅，增強(qiáng)企業(yè)的投資能力和居民的消費(fèi)能力；運(yùn)用財(cái)政貼息、稅收等手段，引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)，兼并重組。最后，這是既保增長又惠民生的計(jì)劃。我們將公共資源配置向民生工程傾斜，在全國10%的縣市區(qū)試點(diǎn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，全面推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，解決關(guān)閉破產(chǎn)國有企業(yè)退休人員的醫(yī)療保障問題，擴(kuò)大就業(yè)特別是高校畢業(yè)生和農(nóng)民工等重點(diǎn)群體就業(yè)。

2010年初，時(shí)任發(fā)改委主任張平在全國兩會(huì)記者招待會(huì)上介紹，這四萬億主要分布在：民生工程，就是對教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)的投資，占比44%；自主創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)，占比16%；重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括交通基礎(chǔ)設(shè)施、鐵路、公路及重大水利工程，占比23%；汶川地震的災(zāi)后恢復(fù)重建，占比14%；其他公共支出，占比3%。

盡管對于“四萬億計(jì)劃”褒貶不一，但不可否認(rèn)的是，當(dāng)時(shí)中國政府果斷出手，迅速提振了市場信心，帶動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了V形反彈，同時(shí)也對世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇做出了積極貢獻(xiàn)。2009和2010年，我國固定資產(chǎn)投資分別比上年增長30.4%和24.5%，其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資分別增長42.2%和18.5%，民間投資分別增長33.7%和32.1%；中央財(cái)政用在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、住房保障、文化方面的民生支出合計(jì)分別增長31.8%和19.9%。

本輪經(jīng)濟(jì)支持計(jì)劃的潛在規(guī)模已然不小

今年7月18日二十屆三中全會(huì)公報(bào)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)定不移實(shí)現(xiàn)全年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。7月30日中央政治局會(huì)議指出，宏觀政策要持續(xù)用力、更加給力，加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)，加快全面落實(shí)已確定的政策舉措，及早儲(chǔ)備并適時(shí)推出一批增量政策舉措。9月26日中央政治局會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)增強(qiáng)做好經(jīng)濟(jì)工作的責(zé)任感和緊迫感，有效落實(shí)存量政策，加力推出增量政策，努力完成全年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。

據(jù)發(fā)改委10月8日在新聞發(fā)布會(huì)上介紹，一攬子增量政策將圍繞加大宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)、擴(kuò)大國內(nèi)有效需求、加大助企幫扶力度、推動(dòng)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)、提振資本市場五個(gè)方面推出。無疑，如果相關(guān)支持政策可以量化的話，其規(guī)模將相當(dāng)可觀。

以推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化為例。7月底，國務(wù)院發(fā)布了《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》，提出實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升、現(xiàn)代化都市圈培育和城市安全韌性水平提升“四大行動(dòng)”，經(jīng)過五年努力將常住人口城鎮(zhèn)化率提升約4個(gè)百分點(diǎn)至70%。新型城鎮(zhèn)化的核心是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。

發(fā)改委未披露四項(xiàng)行動(dòng)可能涉及的投資規(guī)模，僅列舉了城市安全韌性水平提升行動(dòng)中地下管網(wǎng)建設(shè)改造的例子。預(yù)計(jì)未來五年需要改造的城市燃?xì)?、供排水、供熱等各類管網(wǎng)總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億元。去年和今年，已安排中央預(yù)算內(nèi)投資、增發(fā)國債和超長期特別國債資金共超過4700億元，重點(diǎn)支持城市燃?xì)狻⑴潘鹊叵鹿芫W(wǎng)改造和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等城市更新項(xiàng)目。在今年底提前下發(fā)的兩個(gè)千億項(xiàng)目清單和投資計(jì)劃中，城市更新仍占一定比例。

近期引發(fā)市場熱議的劉世錦老師關(guān)于兩年10萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的建議，正是前述新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容。日前，他公開呼吁以發(fā)行超長期特別國債為主籌措資金，在一到兩年時(shí)間內(nèi)，形成不低于十萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激規(guī)模。他提及兩大突破口：一是大力度提升以進(jìn)城農(nóng)民工為主的新市民在保障性住房、教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等方面的基本公共服務(wù)水平；二是加快都市圈范圍內(nèi)中小城鎮(zhèn)建設(shè)，帶動(dòng)中國的第二輪城市化浪潮，形成以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為基礎(chǔ)的高質(zhì)量可持續(xù)現(xiàn)代化城市體系。同時(shí)，他還指出，以往的重點(diǎn)是物質(zhì)資本投資，這次是人力資本投資。

年初研究制定的《推動(dòng)大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新（即“兩新”）行動(dòng)方案》也可以是經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的重要組成部分，包括了“兩新”、回收循環(huán)利用、標(biāo)準(zhǔn)提升“四大行動(dòng)”。據(jù)發(fā)改委介紹，初步估算，設(shè)備更新需求將是一個(gè)年規(guī)模5萬億元以上的巨大市場，汽車、家電更新?lián)Q代也能創(chuàng)造萬億元規(guī)模的市場空間。7月19日，國務(wù)院常委會(huì)議研究決定，統(tǒng)籌安排3000億元超長期特別國債，支持“兩新”。目前相關(guān)額度已全部下?lián)?，對拉?dòng)投資增長、釋放消費(fèi)潛力發(fā)揮了重要作用。此外，發(fā)行并用好超長期特別國債，高質(zhì)量做好支持國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)（“兩重”建設(shè)）也是當(dāng)前重點(diǎn)工作。而且，三中全會(huì)在部署“完善擴(kuò)大消費(fèi)長效機(jī)制”中明確提出，合理增加公共消費(fèi)。

綜上，形成一個(gè)遠(yuǎn)超2008年刺激規(guī)模的一攬子計(jì)劃并非難事。關(guān)鍵是，相關(guān)工作是政府還是市場主導(dǎo)，政府支出主體是中央還是地方主導(dǎo)，政府支出方向是投資還是民生主導(dǎo)。

“四萬億投資計(jì)劃”實(shí)施后，2009和2010年，我國未經(jīng)調(diào)整的公共財(cái)政收支赤字（狹義赤字）累計(jì)達(dá)1.39萬億元，加上政府性基金收支差額的廣義赤字累計(jì)為8476億元，同期固定資產(chǎn)投資完成額分別較2008年增加4.60萬億和9.32萬億元。

加碼財(cái)政支持與深化財(cái)稅改革同等重要

繼9月24日三大金融監(jiān)管部門宣布了一攬子金融支持政策后，10月12日財(cái)政部也披露了一攬子增量財(cái)政政策。開場，財(cái)政部就稱，預(yù)計(jì)全國一般公共預(yù)算收入增速不及預(yù)期，但明確表示財(cái)政有足夠的韌勁，通過采取綜合性措施，可以實(shí)現(xiàn)收支平衡，完成全年預(yù)算目標(biāo)。

增量財(cái)政政策主要有四點(diǎn)內(nèi)容：一是加力支持地方化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，較大規(guī)模增加債務(wù)額度，支持地方化解隱性債務(wù)，地方可以騰出更多精力和財(cái)力空間來促發(fā)展、保民生；二是發(fā)行特別國債支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級(jí)資本，提升這些銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)和信貸投放能力，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是綜合運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券、專項(xiàng)資金、稅收政策等工具，支持推動(dòng)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)；四是加大對重點(diǎn)群體的支持保障力度，國慶節(jié)前已向困難群眾發(fā)放一次性生活補(bǔ)助，下一步還將針對學(xué)生群體加大獎(jiǎng)優(yōu)助困力度。此外，還有其他政策工具正在研究中，比如中央財(cái)政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。

中央政府加杠桿是各方基本共識(shí)。2023年底中央金融工作會(huì)議明確提出，要優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。2023和2024年的公共財(cái)政收支預(yù)算中，地方政府赤字規(guī)模不變，而中央政府赤字連年增加。前述第二、四項(xiàng)內(nèi)容都是花中央政府的錢，最后一項(xiàng)研究中的工具需要走法律程序，也是掏中央政府的腰包。市場預(yù)計(jì)，考慮到當(dāng)前公共財(cái)政收入的缺口，中央財(cái)政舉債的初期規(guī)模有望達(dá)到2萬億元。當(dāng)然，今年所剩時(shí)間無幾，主要工作是遏制經(jīng)濟(jì)下滑勢頭。市場更為關(guān)注的是明年財(cái)政預(yù)算的赤字率和政府舉債安排。

當(dāng)前市場上另一個(gè)較為激進(jìn)的財(cái)政刺激建議是，李迅雷老師提出，每年發(fā)5萬億、10年發(fā)50萬億超長期特別國債。只是不論特別國債還是地方政府專項(xiàng)債，大都要求有資產(chǎn)對應(yīng)，甚至要求投資有回報(bào)，才不納入赤字。而這方面的錢并不好用。據(jù)發(fā)改委介紹，今年7000億元的中央預(yù)算內(nèi)投資已經(jīng)下達(dá)，目前項(xiàng)目開工率是58%；超長期特別國債里用于“兩重”建設(shè)的7000億元也全部下達(dá)，項(xiàng)目開工率是50%；今年用于項(xiàng)目建設(shè)的地方政府專項(xiàng)債，到9月底發(fā)行率是90%，項(xiàng)目開工率是85%；去年四季度增發(fā)的1萬億國債，所有項(xiàng)目到今年6月底已全部開工，目前完成投資7700億元。政府投資項(xiàng)目的問責(zé)機(jī)制，或是導(dǎo)致積極財(cái)政政策的穩(wěn)增長效能發(fā)揮不同于1998和2008年危機(jī)應(yīng)對的重要原因。

如果是民生和社會(huì)保障支出，用發(fā)行特別國債或地方政府專項(xiàng)債來解決，不納入赤字似有不妥，而應(yīng)提高赤字，增加一般政府債券發(fā)行。當(dāng)然，從國際社會(huì)看，福利社會(huì)也有一堆問題，故二十屆三中全會(huì)提出，堅(jiān)持盡力而為、量力而行，完善基本公共服務(wù)制度體系，加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)。

至于基層“三保”問題，短期靠加大中央轉(zhuǎn)移支付力度，以及加大地方化債力度，補(bǔ)充地方財(cái)力，長期還是要靠深化財(cái)稅體制改革，增強(qiáng)地方自主財(cái)力，重塑央地財(cái)政關(guān)系，完善政府債務(wù)管理制度。更為重要的是，如前所述，一攬子刺激計(jì)劃出臺(tái)后，政府的錢花在哪，哪級(jí)政府來花這個(gè)錢，以及政府的錢從哪來，也都需要通過深化改革，形成基礎(chǔ)性制度來解決。

從抓緊出臺(tái)改革實(shí)施方案、抓緊推動(dòng)改革舉措落地實(shí)施，以及注重頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合三方面推進(jìn)財(cái)稅體制改革，也應(yīng)當(dāng)成為下階段增量財(cái)政政策的重要看點(diǎn)。

（作者系中銀證券全球首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）