財(cái)政政策成為眼下市場(chǎng)關(guān)注焦點(diǎn)，而年中財(cái)政預(yù)算調(diào)整須經(jīng)人大常委會(huì)審批。11月人大常委會(huì)召開在即，過(guò)往預(yù)算調(diào)整有何經(jīng)驗(yàn)參考？

一問(wèn)：年中調(diào)預(yù)算，眼下為何緊盯人大常委會(huì)

根據(jù)《預(yù)算法》，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，非經(jīng)法定程序不得調(diào)整；如果需要調(diào)整財(cái)政預(yù)算，必須經(jīng)過(guò)相應(yīng)層級(jí)人大常委會(huì)的審查和批準(zhǔn)。中央預(yù)算的調(diào)整方案需提請(qǐng)全國(guó)人大或人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)，而縣級(jí)以上地方各級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案則需提請(qǐng)本級(jí)人大或其常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。

財(cái)政預(yù)算調(diào)整可分為定期和不定期兩類。定期調(diào)整多發(fā)生于地方層面，轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)限額下達(dá)后，省級(jí)、直轄市及單列市政府調(diào)整其地方債發(fā)行金額、將額度在本級(jí)與下級(jí)間進(jìn)行分配等。地方債務(wù)限額分批下達(dá)背景下，地方每年進(jìn)行多次常規(guī)預(yù)算調(diào)整，主要為新增債務(wù)限額及轉(zhuǎn)移支付下達(dá)后，收支總量對(duì)應(yīng)調(diào)整；同時(shí)也有經(jīng)濟(jì)形勢(shì)超預(yù)期下，增減財(cái)政收支、使用過(guò)往剩余債務(wù)限額等非常規(guī)調(diào)整。

相比地方例行年中調(diào)整預(yù)算，全國(guó)層面年中財(cái)政預(yù)算調(diào)整頻率較低，多發(fā)生于外生事件沖擊、穩(wěn)增長(zhǎng)承壓等背景下。回顧過(guò)往全國(guó)人大常委會(huì)年中調(diào)整預(yù)算，歷史僅8次，其中5次涉及中央債務(wù)限額調(diào)整，1次涉及地方債務(wù)限額調(diào)整，2次涉及財(cái)政收支結(jié)構(gòu)調(diào)整?？紤]到當(dāng)前時(shí)點(diǎn)增量財(cái)政政策加碼為全國(guó)層面，若涉及預(yù)算調(diào)整須經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審批。因此即將召開的人大常委會(huì)或成為觀察增量財(cái)政政策的重要窗口。

9月財(cái)政支出已大幅提速，持續(xù)性或需跟蹤財(cái)政收入能否持續(xù)改善以及可能補(bǔ)充財(cái)力的增量政策。9月財(cái)政支出大幅提速，主因非稅收入支撐，土地出讓收入拖累放緩和新增專項(xiàng)債加快發(fā)行使用等，后續(xù)收入支撐能否持續(xù)仍需跟蹤。同時(shí)，年內(nèi)財(cái)力補(bǔ)充工具是否推出亦需緊密跟蹤。新增國(guó)債等政策空間較大，需經(jīng)人大常委會(huì)審批。因此，即將于11月4日~8日召開的全國(guó)人大常委會(huì)值得密切關(guān)注。

二問(wèn)：過(guò)往人大常委會(huì)如何審議預(yù)算調(diào)整

回顧過(guò)往全國(guó)人大常委會(huì)年中調(diào)整預(yù)算，涉及中央債務(wù)限額調(diào)整較多，地方債務(wù)限額調(diào)整、財(cái)政收支結(jié)構(gòu)調(diào)整頻率較低。全國(guó)人大常委會(huì)審議財(cái)政預(yù)算調(diào)整，多與中央債務(wù)限額調(diào)整有關(guān)。例如，1998~2000年，全國(guó)人大常委會(huì)連續(xù)三年調(diào)整預(yù)算、增發(fā)國(guó)債，用于基礎(chǔ)設(shè)施以及企業(yè)技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)升級(jí)；2007年，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)發(fā)行1.55萬(wàn)億元特別國(guó)債，用于購(gòu)買外匯，作為國(guó)家外匯投資公司的資本金；2023年，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)增發(fā)國(guó)債一萬(wàn)億元，用于支持災(zāi)后恢復(fù)重建和彌補(bǔ)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)短板。相比之下，地方債務(wù)限額和財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的預(yù)算調(diào)整較少，僅在2008年災(zāi)后重建、2015年地方化債、2016年增值稅改革時(shí)期進(jìn)行過(guò)調(diào)整。

委員長(zhǎng)會(huì)議負(fù)有決定常務(wù)委員會(huì)每次會(huì)議的會(huì)期，擬定會(huì)議議程草案職責(zé)，因此通常在人大常委會(huì)會(huì)議前召開，披露常委會(huì)會(huì)議時(shí)間及審議事項(xiàng)。但常委會(huì)會(huì)議最終議程可能較委員長(zhǎng)會(huì)議披露有所不同。例如2023年10月，在委員長(zhǎng)會(huì)議未披露審議中央預(yù)算調(diào)整相關(guān)議程下，常委會(huì)會(huì)議亦在最后一天審議批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院增發(fā)國(guó)債和2023年中央預(yù)算調(diào)整方案的決議草案。

盡管10月25日召開的人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議，建議的常委會(huì)第十二次會(huì)議議程未包含預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，但2023年10月預(yù)算調(diào)整經(jīng)驗(yàn)顯示，在委員長(zhǎng)會(huì)議未披露審議預(yù)算調(diào)整相關(guān)議程下，常委會(huì)會(huì)議亦在最后一天審議批準(zhǔn)中央預(yù)算調(diào)整方案的決議草案。因此，11月人大常委會(huì)會(huì)議仍有可能進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。關(guān)注年內(nèi)是否進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，或可跟蹤11月人大常委會(huì)會(huì)議每日內(nèi)容和會(huì)議最后一天審議批準(zhǔn)事項(xiàng)。

三問(wèn)：本次人大常委會(huì)重點(diǎn)關(guān)注哪些

假若本次人大常委會(huì)涉及預(yù)算調(diào)整，根據(jù)財(cái)政部新聞發(fā)布會(huì)指引，或重點(diǎn)關(guān)注補(bǔ)充年內(nèi)財(cái)政資金、新一輪地方化債政策、商業(yè)銀行補(bǔ)充資本金、中央債務(wù)空間利用等方面。10月12日財(cái)政部發(fā)布會(huì)提出近期即將落地四方面增量舉措，一是加力支持地方化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，較大規(guī)模增加債務(wù)額度；二是發(fā)行特別國(guó)債支持國(guó)有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級(jí)資本；三是支持推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)；四是加大對(duì)重點(diǎn)群體的支持保障力度等。地方化債、支持國(guó)有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級(jí)資本、“中央財(cái)政還有較大的舉債空間和赤字提升空間” 等，均須經(jīng)全國(guó)人大或人大常委會(huì)審批才能推出的增量政策。

同時(shí)，9月人大常委會(huì)會(huì)議出席人員提出的“提前安排發(fā)行一部分明年的國(guó)債和地方政府債券”等亦須經(jīng)人大常委會(huì)審批。近日，全國(guó)人大網(wǎng)公布的《對(duì)今年以來(lái)預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的意見(jiàn)和建議》顯示，9月人大常委會(huì)會(huì)議有的出席人員，提出“應(yīng)加快超長(zhǎng)期特別國(guó)債和地方專項(xiàng)債的發(fā)行使用進(jìn)度，提前安排發(fā)行一部分明年的國(guó)債和地方政府債券，適當(dāng)放寬債券使用范圍”“加大財(cái)政保障力度，確?；鶎?lsquo;三保’不出問(wèn)題…應(yīng)推動(dòng)教育、醫(yī)療、社會(huì)文化等公共資源向基層傾斜”等。提前安排發(fā)行部分明年政府債務(wù)額度涉及預(yù)算調(diào)整，須經(jīng)人大常委會(huì)審批，或可重點(diǎn)關(guān)注。

相比之下，年內(nèi)一般財(cái)政收入缺口或可繼續(xù)通過(guò)盤活存量資產(chǎn)，新增使用中央債務(wù)結(jié)存限額補(bǔ)充等不涉及預(yù)算調(diào)整方式補(bǔ)充。10月12日財(cái)政部發(fā)布會(huì)提出“中央財(cái)政從地方政府債務(wù)結(jié)存限額中安排了4000億元，補(bǔ)充地方政府綜合財(cái)力”。若該債務(wù)結(jié)存限額動(dòng)用的是地方政府一般債，則可能對(duì)一般財(cái)政收入缺口有所補(bǔ)充。財(cái)政剩余的資金缺口也可以選擇動(dòng)用國(guó)債結(jié)存限額。國(guó)債結(jié)存限額方面，2023年年底國(guó)債余額（300325.5億元）低于全國(guó)人大批準(zhǔn)的國(guó)債限額（308608.35億元），二者相差的8283億元財(cái)政部可以直接用于彌補(bǔ)收支缺口。

而新一輪化債政策、商業(yè)銀行補(bǔ)充資本金，以及中央舉債空間利用等或是中長(zhǎng)期政策，可能在人大常委會(huì)、次年全國(guó)兩會(huì)等分批審議推進(jìn)?？紤]到本輪化債政策是近年來(lái)出臺(tái)的支持化債力度最大的一項(xiàng)措施，其時(shí)間維度或可參考2015~2018年化債經(jīng)驗(yàn)，不急于在年底集中推進(jìn)。同時(shí)，1998年注資商業(yè)銀行特別國(guó)債經(jīng)驗(yàn)或可成為本輪注資的重要參考，但商業(yè)銀行的總資產(chǎn)規(guī)模和當(dāng)時(shí)變化較明顯，補(bǔ)充資本金或分批分次推進(jìn)。因此，后續(xù)以財(cái)政為代表的一攬子增量政策情況，除人大常委會(huì)會(huì)議外，還可重點(diǎn)關(guān)注12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和次年全國(guó)兩會(huì)安排。

（趙偉系申萬(wàn)宏源證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）

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