（本文作者滕泰，萬博新經(jīng)濟(jì)觀察研究院院長；張海冰，萬博新經(jīng)濟(jì)觀察研究院副院長）

建設(shè)財(cái)政，與“吃飯財(cái)政”相區(qū)別，是指在政府財(cái)政開支中，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金占據(jù)較大比重的財(cái)政模式，在中國的環(huán)境下，建設(shè)財(cái)政還包括財(cái)政資金用于工業(yè)產(chǎn)能的有關(guān)投資建設(shè)。在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段存在著大量的基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)產(chǎn)能和居民住宅建設(shè)需求，因此在這個階段實(shí)施建設(shè)財(cái)政必要的，出現(xiàn)階段性的需求不足時(shí)，通過擴(kuò)大投資來擴(kuò)張需求也是合理的。但在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段結(jié)束以后，隨著完善的基礎(chǔ)設(shè)施和充足的工業(yè)產(chǎn)能都已經(jīng)建立起來，甚至有所過剩，繼續(xù)實(shí)施建設(shè)財(cái)政必然會增加供給、加重總需求不足。在這樣的階段到來之后,建設(shè)財(cái)政也應(yīng)當(dāng)適時(shí)而退，盡快轉(zhuǎn)向民生財(cái)政。

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，建設(shè)財(cái)政功不可沒

在世界主要工業(yè)化國家發(fā)展歷程中，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)產(chǎn)能和城市住宅建設(shè)，都是經(jīng)濟(jì)起飛的必要條件，對于國土面積遼闊的大陸國家來說，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就更加重要。

比如，“馬車時(shí)代”的運(yùn)輸效率和運(yùn)輸規(guī)模，如同歐亞大陸傳統(tǒng)的“絲綢之路”上的駝隊(duì)一樣，甚至連運(yùn)河的運(yùn)輸效率都比不上，更無法同海運(yùn)的效率和規(guī)模相匹敵。據(jù)說1809時(shí)美國總統(tǒng)托馬斯·杰弗遜所派的韋瑟 ·劉易斯（Meriwether Lewis）和威廉·克拉克（William Clark）從圣路易斯沿密西西比河到太平洋沿岸，花了一年半的時(shí)間。而一旦這些大陸國家解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題，相對比較優(yōu)勢得以發(fā)揮，他們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就迅速超越了英國、西班牙等海洋國家，一個城市和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)起飛原理也一樣。

1850—1870年是美國鐵路工業(yè)第一次高速發(fā)展的時(shí)期，1850年美國鐵路長度為1.4萬公里，1870年為8.6萬公里，1900年為31萬公里，占當(dāng)時(shí)全球鐵路總長的一半。第一次世界大戰(zhàn)以前，美國投入鐵路建設(shè)的資金大約占全國財(cái)富的1/10,5條鐵路橫貫大陸東西，到1913年，美國鐵路總長度已達(dá)37.9萬公里，比全歐洲鐵路長度總和還多①。受益于鐵路和鐵路所帶動的鋼鐵業(yè)、制造業(yè)的發(fā)展，美國的對外貿(mào)易結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)的棉花、木材等原材料出口國和工業(yè)制成品進(jìn)口國，很快轉(zhuǎn)變?yōu)殇撹F、農(nóng)機(jī)、電器等產(chǎn)品的出口國，1860-1914年美國出口額增加了7倍以上。

德國經(jīng)濟(jì)的崛起也離不開鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，1850—1870年之間，普魯士投資的70%集中于鐵路，1855—1909年德國鐵路每年遞增3.6%。得益于交通運(yùn)輸技術(shù)革命和對貿(mào)易地位的改變，德國的工業(yè)和外貿(mào)也迅速發(fā)展，一戰(zhàn)前德國的鋼鐵產(chǎn)量達(dá)到1760萬噸，高于英、法、俄三國產(chǎn)量的總和，德國在世界制造業(yè)中的份額達(dá)到14.8%，高于英國(13.6%），是法國的1.5倍（6.1%）。

同樣道理，對于中國這樣一個幅員遼闊、人口眾多、發(fā)展非常不平衡的國家來說，特定階段壓縮消費(fèi)、增加儲蓄用于基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)產(chǎn)能和居民住宅的建設(shè)，是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的主要階段能夠在數(shù)十年的時(shí)間里完成的重要原因。從鐵路建設(shè)來看，至1949年新中國成立前，全國鐵路共有2.18萬公里，到2023年，中國鐵路營業(yè)總里程達(dá)到了15.9萬公里，居世界第二，其中高速鐵路營業(yè)里程為4.5萬公里，穩(wěn)居世界第一，復(fù)線率達(dá)到60.3%，電氣化率達(dá)到75.2%。

從1978年到2023年，中國公路貨運(yùn)量增長了46倍，航空貨運(yùn)量增長了113倍，鐵路貨運(yùn)量增長了3.6倍，水運(yùn)貨運(yùn)增長了17倍。進(jìn)出口總額增長了566倍，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到66%，GDP增長了339倍，從全球排名第9躍升至排名第2，在創(chuàng)造上述巨大的經(jīng)濟(jì)奇跡的過程中， 中國的建設(shè)財(cái)政不僅起到了提供基礎(chǔ)設(shè)施的作用，還挑起了彌補(bǔ)總需求不足的重?fù)?dān)，對經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長發(fā)揮著重要作用。

建設(shè)財(cái)政的退出步伐，影響經(jīng)濟(jì)增長動力結(jié)構(gòu)升級

建設(shè)財(cái)政曾經(jīng)是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段各國的普遍選擇，而隨著工業(yè)化、城市化逐漸完成，通過財(cái)政投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)產(chǎn)能和居民住宅建設(shè)的需求逐漸下降，建設(shè)財(cái)政必然開始逐漸退出。適時(shí)完成建設(shè)財(cái)政的退出和向民生財(cái)政的轉(zhuǎn)型，實(shí)際上也在推動經(jīng)濟(jì)增長需求側(cè)的動力結(jié)構(gòu)升級。如果建設(shè)財(cái)政轉(zhuǎn)型遲滯，就可能導(dǎo)致財(cái)政投資過度，甚至出現(xiàn)“過度投資陷阱”。

以美國為例，在羅斯福新政和艾森豪威爾時(shí)期建設(shè)財(cái)政達(dá)到高峰，從肯尼迪政府時(shí)期逐漸開始轉(zhuǎn)向民生財(cái)政。1956年，時(shí)任美國總統(tǒng)艾森豪威爾簽署《國家州際與國防高速公路法案》，計(jì)劃到1969年建設(shè)41000英里（約66000公里）州際公路，而實(shí)際修建了46876英里（約75000多公里），直到1993年才完工。這個計(jì)劃是美國最后一個實(shí)際完成的大規(guī)模財(cái)政投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，自此以后美國的“建設(shè)財(cái)政”開始退出。從財(cái)政支出數(shù)據(jù)看，羅斯福新政、艾森豪威爾、克林頓、奧巴馬執(zhí)政期間的基建投資每年平均投資占首年GDP的比重分別為4%、0.56%、0.29%和0.08%②，美國建設(shè)財(cái)政退出的步伐十分明顯。

1960年代肯尼迪政府主要通過減稅政策來擴(kuò)大消費(fèi)和投資需求，肯尼迪遇刺后，約翰遜執(zhí)政時(shí)期推出了“偉大社會”計(jì)劃，將擴(kuò)張性財(cái)政政策的開支方向大規(guī)模轉(zhuǎn)向民生領(lǐng)域，推動國會在教育、醫(yī)療、住房、反貧困、民權(quán)和環(huán)境保護(hù)等諸多等領(lǐng)域通過相關(guān)法案，從1965-1969年，聯(lián)邦政府用于社會保險(xiǎn)、福利補(bǔ)助等計(jì)劃的費(fèi)用增加了65%，從535億美元增加到866億美元，其中援助窮人的各項(xiàng)社會福利開支增加了3/4左右③，從此美國的財(cái)政政策逐步完成了向民生財(cái)政的轉(zhuǎn)型。

2000年前后，克林頓政府也曾通過了“信息高速公路計(jì)劃”這樣的新基建項(xiàng)目，但財(cái)政資金更多還是投向人力資源等民生領(lǐng)域。美國財(cái)政向民生轉(zhuǎn)型的過程較為主動和順暢，引領(lǐng)美國的總需求也向消費(fèi)為主的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，保證了美國經(jīng)濟(jì)增長的需求側(cè)動力結(jié)構(gòu)的順利轉(zhuǎn)型。

日本在工業(yè)化完成之后，向民生財(cái)政轉(zhuǎn)型的過程出現(xiàn)了遲滯和反復(fù)，是日本陷入“過度投資陷阱”，出現(xiàn)“失去的二十年”的一個重要原因，這個教訓(xùn)是應(yīng)當(dāng)記取的。在經(jīng)濟(jì)起飛到高速增長階段，日本也實(shí)施了大規(guī)模的“建設(shè)財(cái)政”，1956-1970年，日本政府投資占國民總支出的比重從7.3%上升至8%，用于道路、交通、港口等社會資本投資的“公共事業(yè)費(fèi)”開支占一般會計(jì)支出的比重由1955年的14%上升至1970年的18%，同樣側(cè)重于道路、通信運(yùn)輸?shù)然I(lǐng)域的財(cái)政投融資與一般會計(jì)支出的比值從31%擴(kuò)大到46%，表現(xiàn)出明顯的“建設(shè)財(cái)政”特征。

從1960年代開始日本創(chuàng)設(shè)了國民養(yǎng)老金和國民健康保險(xiǎn)制度，從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來看，社會保障占比也從1955年的10%提升至1970年的14%，1973年日本又推出社會福利建設(shè)的諸多政策，被稱為是“福利元年”，財(cái)政開支中用于基建產(chǎn)業(yè)的支出占比明顯下滑，而用于社會福利、生活改善的支出明顯增加④。

但是在1990年代泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后，為了提振經(jīng)濟(jì)，日本政府在1991年以后擴(kuò)大了基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)等領(lǐng)域的投資規(guī)模，公共投資占總投資的比重從1990年代初的21%快速增長到1990年代中后期的30%，大量投資被用于既沒有經(jīng)濟(jì)效益，也沒有社會效益，更沒有投資乘數(shù)效應(yīng)的項(xiàng)目上，擠占了居民消費(fèi)，造成日本經(jīng)濟(jì)一度長期低迷。當(dāng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化已經(jīng)完成，總需求不足日益嚴(yán)重的情況下，日本政府沒有認(rèn)識到總需求結(jié)構(gòu)的歷史性變化，再次乞靈于建設(shè)財(cái)政，大量無效和低效投資浪費(fèi)了巨大的財(cái)政資源，延緩了日本需求結(jié)構(gòu)的升級和經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。

建設(shè)財(cái)政適時(shí)而退，中國需加快向民生財(cái)政轉(zhuǎn)型

在工業(yè)化和城市化的后期，基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)、新產(chǎn)業(yè)所需要的新型基礎(chǔ)設(shè)施，以及提升民生福利所需要的相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目，還都需要一定規(guī)模的財(cái)政投資，但如果無視經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、投資乘數(shù)、財(cái)政預(yù)算等因素，而是在決策慣性和利益支配下，持續(xù)依擴(kuò)大投資，推遲向民生財(cái)政的轉(zhuǎn)型進(jìn)度，最終就會擠占居民消費(fèi)，加劇結(jié)構(gòu)性的總需求不足。因此，建設(shè)財(cái)政的規(guī)模不可能永遠(yuǎn)維持下去，而應(yīng)當(dāng)漸進(jìn)式退出，甚至堅(jiān)決果斷退出，加快向民生財(cái)政轉(zhuǎn)型。

從中國的情況來看，改革開放后長期對地方政府以經(jīng)濟(jì)增速作為主要考核指標(biāo)，推動了地方政府的建設(shè)財(cái)政支出，70%歸地方政府的土地出讓金收入，專項(xiàng)債、以及地方政府平臺公司的融資收入，都曾是地方擴(kuò)大投資的主要財(cái)政來源。而中央政府為了穩(wěn)增長而籌集資金也大部分用于擴(kuò)大投資、化解地方債（間接支持地方擴(kuò)大投資），進(jìn)一步延緩了“建設(shè)財(cái)政”退出的步伐。

例如，2012年到2021年，中國民生財(cái)政支出的絕對額從4.56萬億元增長到9.75萬億元，總計(jì)增長了114%，與GDP增幅（114%）基本一致，但低于國家一般公共預(yù)算支出增幅（150%）。從民生財(cái)政在總財(cái)政支出占比看，這一時(shí)期，民生財(cái)政支出占財(cái)政支出的比重從36.17%逐步提高到39.69%⑤，而美日和歐盟國家一般都在70%以上。

從民生財(cái)政支出年度增長率來看，2012年左右曾達(dá)到20.33%，但此后逐年下降，到2021年只有2.36%。從民生財(cái)政占GDP的比重來看，在這段時(shí)間基本沒有增長，2012年時(shí)為8.47%，2021年時(shí)僅為8.52%⑥。

社會福利投入不足的結(jié)果就是社會保障的程度較低，影響了居民的消費(fèi)信心和消費(fèi)傾向。以養(yǎng)老金為例，一般認(rèn)為養(yǎng)老金替代率超過70%，可以維持退休前的生活水平。美國的養(yǎng)老金替代率超過80%，澳大利亞和加拿大的養(yǎng)老金替代率超過70%，中國的養(yǎng)老金替代率僅為56%⑨。不僅養(yǎng)老，中國居民在醫(yī)療、教育、住房等方面的保障，都與中國目前的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度不相稱。例如，隨著保費(fèi)從最初的10元逐年上漲到380元左右，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)（由城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療整合而來）的參保人數(shù)也出現(xiàn)明顯下降，農(nóng)村居民的醫(yī)療保障水平出現(xiàn)退坡跡象。

考慮到每年50多萬億的新增固定資產(chǎn)投資中，有25萬億左右是國有企業(yè)和政府投資，根據(jù)其他工業(yè)化和后工業(yè)化國家的普遍情況，如果中國的投資率降到30%的水平，也就是保證以上合理建設(shè)財(cái)政支出的前提下，中國每年可以節(jié)省出10萬億元以上的財(cái)政資金，如果能夠?qū)⒉槐匾纳a(chǎn)補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼減下來，還可以籌集更多資金，用于改善居民的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障和教育、住房等條件，加快中國從建設(shè)財(cái)政向民生財(cái)政轉(zhuǎn)型的步伐，不僅是提升居民收入，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)繁榮的需要，更是滿足人民對美好生活期待的需要。

與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)而變，是中國文化的古老智慧，也是宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定的重要法則。中國已經(jīng)進(jìn)入快速工業(yè)化后期，正在不可避免地向消費(fèi)為主導(dǎo)的總需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，曾經(jīng)建立卓著功勛的建設(shè)財(cái)政也應(yīng)當(dāng)適時(shí)而退，我們要加快轉(zhuǎn)型步伐，迎接以民生財(cái)政促進(jìn)消費(fèi)繁榮的嶄新局面。

① 滕泰，新財(cái)富論，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2016年版，第186頁-第187頁

② 宋雪濤等，美國基建啟示錄，天風(fēng)證券研究報(bào)告，2021年4月29日

③徐以驊，林登·約翰遜“偉大社會”述評，世界歷史，1986年4月

④ 于博等，化債與繁榮——日本150年財(cái)政四部曲之二，長江證券研究報(bào)告，2024年8月2日

⑤ 胡紹雨、王童玉，加快改善民生的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究，財(cái)會研究，2024年第8期

⑥ 胡紹雨、王童玉，加快改善民生的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究，財(cái)會研究，2024年第8期

⑦ 中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇，《中國社會保障報(bào)告：現(xiàn)狀評估與高質(zhì)量發(fā)展》(第44期)

⑧陳頌東，中國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的國際比較及其優(yōu)化，山西財(cái)政稅務(wù)專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2015年2月

⑨ 王旭，養(yǎng)老金融發(fā)展的系統(tǒng)考量，“財(cái)經(jīng)雜志”公眾號，2024年9月14日

（本文僅代表作者個人觀點(diǎn)）