消費(fèi)稅部分稅目征收環(huán)節(jié)后移成為今年財(cái)稅改革一大突破口，而種種跡象顯示，成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移的可能性正在加大。

近日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)成品油流通高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），進(jìn)一步完善成品油流通管理制度，健全成品油流通跨部門(mén)監(jiān)管機(jī)制，并加強(qiáng)成品油流通重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管等。比如，交通運(yùn)輸、商務(wù)、應(yīng)急管理、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)加強(qiáng)對(duì)成品油批發(fā)倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)相關(guān)信息的比對(duì)共享。

接受第一財(cái)經(jīng)采訪的多位專家表示，上述國(guó)務(wù)院文件可能也為成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移鋪路，比如稅務(wù)與其他部門(mén)對(duì)成品油批發(fā)倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)信息共享將為征管后移奠定基礎(chǔ)。后續(xù)成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)有望后移。

為何成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)可能后移？征收環(huán)節(jié)后移對(duì)地方財(cái)政、成品油價(jià)等有何影響？

為何選擇成品油改革？

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在部署2025年經(jīng)濟(jì)工作時(shí)，提出要統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅體制改革，增加地方自主財(cái)力。中央財(cái)辦有關(guān)負(fù)責(zé)同志在解讀該會(huì)議精神時(shí)稱，推進(jìn)財(cái)稅體制改革，在零基預(yù)算改革、部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移等方面爭(zhēng)取新突破。

消費(fèi)稅是中國(guó)第三大稅種（收入僅次于國(guó)內(nèi)增值稅和企業(yè)所得稅），是針對(duì)特殊消費(fèi)品征稅，目的在于引導(dǎo)消費(fèi)、保護(hù)環(huán)境、調(diào)節(jié)收入分配等。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2024年國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅16532億元，比上年增長(zhǎng)2.6%。

目前消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但為了更好地發(fā)揮消費(fèi)稅調(diào)節(jié)作用，緩和地方財(cái)政困難，早在2019年，國(guó)務(wù)院就發(fā)文明確后移部分消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)（批發(fā)零售）并穩(wěn)步下劃地方。不過(guò)這項(xiàng)改革并未落地，而今年有望取得進(jìn)展。

市場(chǎng)主要關(guān)心的是究竟哪些消費(fèi)稅稅目征收環(huán)節(jié)會(huì)后移。目前消費(fèi)稅共有15個(gè)稅目，但收入主要來(lái)源于煙、成品油、小汽車(chē)與酒四類稅目產(chǎn)品。以2020年為例，上述四類產(chǎn)品消費(fèi)稅收入占全部消費(fèi)稅收入的比重分別為55.7%、31.4%、7.6%和4.1%，合計(jì)高達(dá)99%。因此，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移聚焦在上述四大稅目上，業(yè)內(nèi)對(duì)此也討論較多。

不難發(fā)現(xiàn)，成品油消費(fèi)稅收入在15個(gè)稅目中僅次于煙，位居第二。按照上述比例大致推算，2024年成品油消費(fèi)稅收入規(guī)模在5000億元左右。成品油消費(fèi)稅共涉及7個(gè)子稅目，分別是汽油、柴油、航空煤油、石腦油、溶劑油、潤(rùn)滑油和燃料油，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)按每升征收1.2元~1.52元。

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授劉蓉告訴第一財(cái)經(jīng)，成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移是指將原本在生產(chǎn)或進(jìn)口環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅，改為在零售環(huán)節(jié)征收。這一調(diào)整可以促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，后移征收環(huán)節(jié)可以減少生產(chǎn)或進(jìn)口環(huán)節(jié)的避稅行為，確保所有企業(yè)公平納稅，避免因避稅導(dǎo)致的市場(chǎng)不公平。另外，征收環(huán)節(jié)后移，可以降低成品油生產(chǎn)企業(yè)資金壓力和負(fù)擔(dān)。零售環(huán)節(jié)征稅使消費(fèi)者更清楚稅負(fù)，增強(qiáng)價(jià)格透明度，更好地發(fā)揮消費(fèi)稅調(diào)節(jié)作用。

湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院教授林穎認(rèn)為，成品油消費(fèi)造成空氣污染而對(duì)自然環(huán)境和人類身體健康造成損害，因此包括中國(guó)在內(nèi)不少國(guó)家開(kāi)征成品油（或燃油）消費(fèi)稅，以實(shí)現(xiàn)籌集收入和調(diào)節(jié)消費(fèi)的雙重職能。不過(guò)中國(guó)成品油消費(fèi)稅對(duì)成品油消費(fèi)的調(diào)節(jié)作用有限，原因之一就是成品油消費(fèi)稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，一定程度上約束了成品油消費(fèi)稅職能與作用的發(fā)揮，弱化籌集收入職能。因此建議將成品油消費(fèi)稅由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為零售環(huán)節(jié)征收。

此外，國(guó)務(wù)院明確部分稅目消費(fèi)稅征管環(huán)節(jié)后移的同時(shí)，將改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財(cái)力格局穩(wěn)定。作為中央稅種的消費(fèi)稅，成品油消費(fèi)稅增量收入歸地方所有，有助于增加地方可用財(cái)力。

“消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移意味著增量部分可能全部歸屬地方政府，這有助于地方政府更好地參與成品油市場(chǎng)的監(jiān)管，提高稅收的透明度和效率。”劉蓉說(shuō)。

征管可控是前提

中國(guó)自1994年以來(lái)開(kāi)征成品油消費(fèi)稅，基于征管便利性，選擇在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，因?yàn)槌善酚蜕a(chǎn)企業(yè)一般是較大型企業(yè)，數(shù)量相對(duì)少，便于征管。而要實(shí)現(xiàn)成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，顯然征管難度加大，征管可控是這項(xiàng)改革推進(jìn)的前提。

而上述國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《意見(jiàn)》，是強(qiáng)化成品油消費(fèi)稅征管重要一環(huán)。

西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授席曉娟告訴第一財(cái)經(jīng)，從《意見(jiàn)》內(nèi)容看，成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移的可能性加大，為消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移鋪路。

劉蓉也認(rèn)為，從2019年起，加油站稅控系統(tǒng)從部分地區(qū)試點(diǎn)推廣逐步擴(kuò)大到全國(guó)范圍應(yīng)用，2024年金稅四期全面上線，為消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移提供了技術(shù)基礎(chǔ)。再加上此次國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》相關(guān)規(guī)定落地，成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移的可能性確實(shí)在加大。

一位地方官員告訴第一財(cái)經(jīng)，《意見(jiàn)》確實(shí)可能是為成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移鋪路。從征管上看，稅務(wù)和其他部門(mén)對(duì)成品油批發(fā)倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)信息共享最有效果。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中燃料油從煉油廠到批發(fā)倉(cāng)儲(chǔ)再到零售，中間還有供應(yīng)鏈平臺(tái)和商貿(mào)企業(yè)，數(shù)據(jù)共享仍有一定困難需要克服。

席曉娟表示，此次《意見(jiàn)》完善成品油流通管理制度。比如制定成品油零售經(jīng)營(yíng)資格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，要求企業(yè)據(jù)實(shí)核算并上報(bào)油品購(gòu)銷(xiāo)和出入庫(kù)數(shù)據(jù)。從成品油零售經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入資格入手，采用嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)管方式為征稅環(huán)節(jié)后移做準(zhǔn)備。

《意見(jiàn)》還提出健全成品油流通跨部門(mén)監(jiān)管機(jī)制。比如建立地方跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)成品油流通上下游數(shù)據(jù)共享應(yīng)用，提升數(shù)字化監(jiān)管水平。席曉娟認(rèn)為，成品油流通的多環(huán)節(jié)性決定跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管的必要性，應(yīng)用數(shù)字化技術(shù)打通上下游征稅信息盲點(diǎn)，避免稅源流失。

事實(shí)上，近年來(lái)稅務(wù)部門(mén)正在不斷加強(qiáng)對(duì)加油站稅費(fèi)監(jiān)管。國(guó)家稅務(wù)總局近年公開(kāi)曝光加油站偷漏稅案件頻次明顯增多。2023年財(cái)政部 稅務(wù)總局還調(diào)整部分成品油消費(fèi)稅政策執(zhí)行口徑，比如對(duì)混合芳烴、重芳烴等按照石腦油征收消費(fèi)稅，強(qiáng)化征管，以促進(jìn)成品油行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。

在劉蓉看來(lái)，從征管上來(lái)說(shuō)，成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移具備條件。

“目前稅務(wù)部門(mén)已經(jīng)建立了較為完善的稅收征收管理系統(tǒng)。如果將征收環(huán)節(jié)后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)，可以在現(xiàn)有系統(tǒng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)展和升級(jí)，以適應(yīng)新的征收需求。雖然征收環(huán)節(jié)后移會(huì)增加征管成本，但通過(guò)合理規(guī)劃和利用現(xiàn)有資源，可以在不顯著增加成本的情況下實(shí)現(xiàn)征收環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移?！眲⑷卣f(shuō)。

席曉娟認(rèn)為，2018年稅務(wù)總局要求所有成品油發(fā)票均須通過(guò)增值稅發(fā)票管理新系統(tǒng)中成品油發(fā)票開(kāi)具模塊開(kāi)具，再加上此次《意見(jiàn)》相關(guān)舉措落實(shí)，通過(guò)以票控稅方式，加強(qiáng)企業(yè)賬冊(cè)管理，共享進(jìn)銷(xiāo)存等關(guān)鍵數(shù)據(jù)，為成品油征收環(huán)節(jié)后移創(chuàng)造了積極條件。

當(dāng)然，相比于針對(duì)產(chǎn)生環(huán)節(jié)中的少數(shù)大中型企業(yè)征稅而言，成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移至零售端，實(shí)踐操作中，將給基層稅務(wù)部門(mén)更大征管壓力。

“成品油批發(fā)或零售環(huán)節(jié)的納稅人數(shù)量遠(yuǎn)超生產(chǎn)環(huán)節(jié)，如何提高稅收監(jiān)管效率和精準(zhǔn)度，保證稅款及時(shí)足額入庫(kù)是成品油消費(fèi)稅亟待解決的征管難題?！毕瘯跃暾f(shuō)。

劉蓉表示，成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，可能導(dǎo)致稅收延遲，影響財(cái)政收入穩(wěn)定性，增加財(cái)政壓力。零售環(huán)節(jié)監(jiān)管難度大，可能增加逃稅風(fēng)險(xiǎn)，影響稅收收入。

油價(jià)、地方財(cái)力影響幾何

對(duì)于普通老百姓而言，更關(guān)心的是成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移對(duì)油價(jià)的影響。

劉蓉分析，成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移是否會(huì)導(dǎo)致油價(jià)上漲，是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，涉及多個(gè)方面的因素。個(gè)人認(rèn)為消費(fèi)稅后移后可能會(huì)有幾個(gè)影響導(dǎo)致油價(jià)上漲。

她表示，首先是稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁。消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，煉油廠在出廠銷(xiāo)售時(shí)無(wú)需繳納消費(fèi)稅，可能導(dǎo)致出廠價(jià)格下降。然而，零售環(huán)節(jié)經(jīng)銷(xiāo)商或加油站需繳納消費(fèi)稅，為保持利潤(rùn)，可能會(huì)將增加的稅負(fù)部分或全部轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，從而導(dǎo)致成品油零售價(jià)格上升。劉蓉認(rèn)為，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也是油價(jià)影響關(guān)鍵因素。消費(fèi)稅后移可能會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，尤其是在批發(fā)和零售環(huán)節(jié)。這可能會(huì)促使企業(yè)提高效率、降低成本，以保持競(jìng)爭(zhēng)力。然而，如果企業(yè)無(wú)法通過(guò)優(yōu)化經(jīng)營(yíng)來(lái)消化稅負(fù)增加，可能會(huì)選擇通過(guò)提高價(jià)格來(lái)維持利潤(rùn)。

她表示，消費(fèi)行為也是影響油價(jià)重要因素。成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，消費(fèi)者能夠更直觀地了解到自己在消費(fèi)成品油時(shí)所承擔(dān)的消費(fèi)稅，可能會(huì)更加理性地考慮自己的用油需求。但長(zhǎng)期來(lái)看，如果零售價(jià)格上升，可能會(huì)影響消費(fèi)者的意愿。

席曉娟表示，成品油價(jià)格由國(guó)家發(fā)改委根據(jù)市場(chǎng)供求和油價(jià)變動(dòng)確定，主要包括國(guó)際市場(chǎng)油價(jià)、人民幣匯率、稅費(fèi)等因素。成品油主要涉及增值稅與消費(fèi)稅，兩者均為從價(jià)定率稅種，因此，油價(jià)漲幅取決于油價(jià)與稅率的調(diào)整。成品油消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)后移不涉及稅率變化，批發(fā)或零售環(huán)節(jié)成品油價(jià)格高于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，基于此，一定程度上會(huì)造成油價(jià)上漲。

此次消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移一大考量，是將增量收入部分劃歸地方，以增加地方財(cái)力。但具體到31個(gè)省份而言，成品油征收環(huán)節(jié)后移對(duì)各地財(cái)政影響不一。

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授王文甫等在《稅務(wù)研究》發(fā)表的《消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移改革的品目范圍研究》一文測(cè)算發(fā)現(xiàn)，成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移增加了18個(gè)省份的附加稅費(fèi)收入，減少了12個(gè)省份的附加稅費(fèi)收入。其中，四川的附加稅費(fèi)收入增加最多，可達(dá)13.10億元；青海增加最少，僅為0.60億元。煉油大省山東和遼寧附加稅費(fèi)收入減少最多，分別高達(dá)44.22億元和18.28億元。

當(dāng)然，上述研究是基于一定的假設(shè)條件下的測(cè)算，實(shí)踐中仍有待成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移相關(guān)具體政策明晰。如何設(shè)計(jì)合理的“定基數(shù)、調(diào)增量”方案至關(guān)重要，以確保地方財(cái)力穩(wěn)中有進(jìn)。最終成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)是否后移，何時(shí)后移仍需要統(tǒng)籌考量多重因素后作出抉擇。