廣東省法院2024年執(zhí)結(jié)拖欠中小企業(yè)賬款案件8.9萬件，追回款項(xiàng)76億元；自2024年5月底專項(xiàng)執(zhí)行行動(dòng)以來，截至2024年年底，陜西法院執(zhí)結(jié)拖欠中小微企業(yè)賬款案件1.9萬余件，執(zhí)行到位金額73.53億元；湖南法院深入開展清理拖欠中小企業(yè)賬款專項(xiàng)行動(dòng)，執(zhí)行到位金額7.22億元，力解中小企業(yè)“要賬難”……

歲末年初，各地法院清理拖欠中小企業(yè)賬款的成績單陸續(xù)出爐。如何有效保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付這一重要問題再受關(guān)注。

近年來，中央和地方通過政策引導(dǎo)、制度保障、監(jiān)督檢查等多措并舉，形成了保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付的強(qiáng)大合力，在以法制化解決中小企業(yè)應(yīng)收賬款拖欠問題上，更是采取了重要舉措。

2019年12月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》發(fā)布，提出要“建立清理和防止拖欠賬款長效機(jī)制”，并“加快及時(shí)支付款項(xiàng)有關(guān)立法”。2020年，《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》（下稱《條例》）頒布并施行，展現(xiàn)出政府保護(hù)中小企業(yè)合法權(quán)益、優(yōu)化營商環(huán)境的決心。

然而，自《條例》實(shí)施至今已超過四年時(shí)間，其起到的實(shí)際效果卻并不及預(yù)期。工信部于去年4月公布《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例（修訂草案征求意見稿）》（下稱“修訂草案”）并向社會(huì)征求意見。工信部表示，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，特別是受國內(nèi)外復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，《條例》的實(shí)施面臨一些新情況、新問題，中小企業(yè)應(yīng)收賬款規(guī)模增長、賬期拉長，“連環(huán)欠”現(xiàn)象較為突出。1月21日，工業(yè)和信息化部副部長張?jiān)泼鞅硎?，將抓緊修訂出臺(tái)《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》。

在第一財(cái)經(jīng)采訪的專家看來，這背后有現(xiàn)有法律規(guī)定不夠完善的原因，需要呼吁新的《條例》盡快完成修訂出臺(tái)。而在立法之外，業(yè)界也指出，面對(duì)中小企業(yè)被拖欠賬款這一綜合性的社會(huì)問題，如何強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定的執(zhí)行力度，才是更大的難點(diǎn)。同時(shí)，還應(yīng)注重拓寬中小企業(yè)的司法救濟(jì)渠道，構(gòu)筑相關(guān)配套支持機(jī)制，綜合提高債務(wù)人的清償能力。

立法仍待完善

在保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付方面，目前我國已經(jīng)初步構(gòu)建起相關(guān)的制度框架。首先，《民法典》《民事訴訟法》明確了合同履行規(guī)則和違約責(zé)任，為債權(quán)債務(wù)關(guān)系清理提供了規(guī)范。

其次，《中小企業(yè)促進(jìn)法》和《優(yōu)化營商環(huán)境條例》針對(duì)政府和大型企業(yè)拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)問題進(jìn)行了更具指向性的規(guī)定。其中《中小企業(yè)促進(jìn)法》在第53條規(guī)定：國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)不得違約拖欠中小企業(yè)的貨物、工程、服務(wù)款項(xiàng)。中小企業(yè)有權(quán)要求拖欠方支付拖欠款并要求對(duì)拖欠造成的損失進(jìn)行賠償。

《優(yōu)化營商環(huán)境條例》也有類似規(guī)定，并要求縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大對(duì)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位拖欠市場(chǎng)主體賬款的清理力度，并通過加強(qiáng)預(yù)算管理、嚴(yán)格責(zé)任追究等措施，建立防范和治理國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位拖欠市場(chǎng)主體賬款的長效機(jī)制。

不過，在對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院院長馮輝和博士研究生張藝看來，上述這些法律規(guī)范難以及時(shí)、有效、實(shí)質(zhì)性地解決中小企業(yè)款項(xiàng)支付問題，尤其是“執(zhí)行難”這一困擾整個(gè)民商事債權(quán)債務(wù)關(guān)系的頑疾。

基于此，前述2020年出臺(tái)的《條例》試圖通過限定最長付款期限、提高逾期利息、公開債務(wù)人違約信息、對(duì)債務(wù)人實(shí)行失信懲戒等方式予以應(yīng)對(duì)。作為首個(gè)專門保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付的行政法規(guī)，《條例》被業(yè)界期待能有效解決中小企業(yè)被拖欠賬款的問題，但實(shí)際效果并不樂觀。

馮輝和張藝在一篇公開的學(xué)術(shù)文章中指出，“盡管（《條例》）能夠起到保護(hù)弱勢(shì)群體、約束和懲戒債務(wù)人的行政執(zhí)法效果，但是在化解民事執(zhí)行難、提高債務(wù)人對(duì)中小企業(yè)款項(xiàng)支付能力的民事權(quán)益救濟(jì)效果上，并未觸及問題的根本。”

在第一財(cái)經(jīng)的采訪中，張藝表示，目前《條例》在實(shí)踐中主要表現(xiàn)出三大不足之處，首先是沒能很好地達(dá)成立法的預(yù)期效果。“從各地公開的審計(jì)報(bào)告中可以看出，中小企業(yè)被拖欠賬款的問題依然普遍，甚至有些地方應(yīng)收賬款規(guī)模不降反增，還出現(xiàn)了‘連環(huán)欠’現(xiàn)象。”

其次，《條例》規(guī)定的保障支付工具與相關(guān)司法解釋存在不協(xié)調(diào)之處。比如對(duì)最長付款期限的規(guī)定，《條例》突破了意思自治原則而設(shè)定了最長付款期限，試圖對(duì)債權(quán)清償予以事前規(guī)制，但這一規(guī)定對(duì)大型企業(yè)的約束力有限，也很容易被機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所規(guī)避。再比如對(duì)逾期利率的規(guī)定，《條例》的規(guī)定與其他法律規(guī)范之間存在不一致。“在涉及大型企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與中小企業(yè)之間拖欠賬款糾紛的司法實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)‘同案不同判’的情況。”張藝說。

再者，《條例》的執(zhí)法力度不足，很多具體條款沒有得到嚴(yán)格落實(shí)。她指出，比如《條例》中明確要求機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)應(yīng)公開逾期尚未支付中小企業(yè)款項(xiàng)的合同數(shù)量、金額等信息，但是一些大型企業(yè)的信息披露并不充分，缺乏透明度。“這可能也是因?yàn)楝F(xiàn)行條例沒有特別指明大型企業(yè)應(yīng)該如何披露信息，以及沒有詳細(xì)規(guī)定不能及時(shí)披露信息的法律后果。”不過，在去年4月工信部公布的修訂草案中，對(duì)此方面的規(guī)定進(jìn)行了強(qiáng)化。

張藝表示，對(duì)比修訂草案與現(xiàn)行條例，一大改進(jìn)就是在監(jiān)督和懲戒機(jī)制方面。在加強(qiáng)信息披露方面，修訂草案要求地方政府和大型企業(yè)定期地報(bào)告拖欠情況，規(guī)定上市公司中的大型企業(yè)應(yīng)將相關(guān)信息納入年度報(bào)告等信息披露文件中，并要求：上市公司中的大型企業(yè)未按照本條例的規(guī)定在年度報(bào)告等文件中履行信息披露義務(wù)的，由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法處理。

修訂草案還明確了不履行及時(shí)支付中小企業(yè)款項(xiàng)義務(wù)情節(jié)嚴(yán)重或者造成嚴(yán)重不良社會(huì)影響的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)將會(huì)受到的限制，“有關(guān)部門根據(jù)拖欠主體類型，在政府資金支持、政府采購、招投標(biāo)、投資項(xiàng)目審批、市場(chǎng)準(zhǔn)入、資質(zhì)評(píng)定、評(píng)優(yōu)評(píng)先等方面依法依規(guī)予以限制，實(shí)施失信聯(lián)合懲戒”。

修訂草案同時(shí)新增對(duì)主要責(zé)任人的問責(zé)規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府建立督查制度，對(duì)及時(shí)支付中小企業(yè)款項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)工作推進(jìn)不力的下一級(jí)人民政府、單位的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。“在《條例》監(jiān)督手段相對(duì)薄弱的基礎(chǔ)上，此次修訂著重增加了問責(zé)機(jī)制和信息披露的要求，也是期望通過加重法律責(zé)任，讓企業(yè)和機(jī)關(guān)更加重視向中小企業(yè)及時(shí)支付款項(xiàng)。”張藝說。

此外，修訂草案為完善投訴與救濟(jì)機(jī)制、強(qiáng)化對(duì)嚴(yán)重拖欠款項(xiàng)行為的處罰力度、解決關(guān)聯(lián)企業(yè)規(guī)避責(zé)任的問題等制定了新的要求。特別新增一項(xiàng)內(nèi)容：大型企業(yè)的控股子公司采購貨物、工程、服務(wù)支付中小企業(yè)款項(xiàng)，參照大型企業(yè)適用本條例。

張藝指出，這項(xiàng)規(guī)定主要針對(duì)實(shí)踐中大型企業(yè)本身不與中小企業(yè)簽訂合同，轉(zhuǎn)而讓其下屬的關(guān)聯(lián)子公司進(jìn)行業(yè)務(wù)往來的情形，進(jìn)一步彌補(bǔ)了現(xiàn)實(shí)規(guī)則中存在的漏洞，能夠更好地維護(hù)中小企業(yè)的合法權(quán)益。

“整體來說，修訂草案對(duì)社會(huì)關(guān)注的不少實(shí)踐難題有所回應(yīng)，但還有一些具體的問題，比如現(xiàn)有條例對(duì)最長付款期限和逾期利率的規(guī)定與司法解釋相沖突的問題，和提高中小企業(yè)融資回款能力的配套制度不完善的問題，修訂草案并沒有提及，仍然有進(jìn)一步完善的空間。”張藝說。

提高債務(wù)人的清償能力才是根本

“只要將現(xiàn)行條例執(zhí)行到位，問題就能得到一定程度的解決。”長期參與建設(shè)工程案件仲裁糾紛解決工作的仲裁員朱永超指出，在關(guān)乎市場(chǎng)主體之間的交易層面，想要通過司法進(jìn)行干預(yù)，產(chǎn)生好的效果是非常困難的。“對(duì)大型企業(yè)來說，它們?cè)诤椭行∑髽I(yè)交易的過程中，優(yōu)勢(shì)地位很明顯，可以想盡辦法規(guī)避《條例》中的很多規(guī)定。”這種情況并不能純粹利用法治手段進(jìn)行整治。

2024年8月，最高人民法院研究制定的《關(guān)于大型企業(yè)與中小企業(yè)約定以第三方支付款項(xiàng)為付款前提條款效力問題的批復(fù)》（下稱《批復(fù)》）正式施行，主要針對(duì)大型企業(yè)在建設(shè)工程施工、采購商品或者服務(wù)等合同中，與中小企業(yè)簽訂以第三方支付款項(xiàng)作為付款前提的“背靠背”條款而引發(fā)相關(guān)款項(xiàng)的支付糾紛，宣告了大型企業(yè)和中小企業(yè)間“背靠背”條款的無效。

《批復(fù)》積極響應(yīng)了保障中小企業(yè)合法權(quán)益的政策，頗受業(yè)界關(guān)注，被認(rèn)為將在建筑工程領(lǐng)域引起一系列影響。但朱永超擔(dān)心，《批復(fù)》在后續(xù)司法實(shí)踐中并不能起到良好的長期效果。

他表示，現(xiàn)行的《條例》中，對(duì)于大型企業(yè)的付款條件、付款期限等，均有著明確的規(guī)定，但這些規(guī)定在司法實(shí)踐中卻很難執(zhí)行到位。即使大型企業(yè)對(duì)中小型企業(yè)的“背靠背”條款已經(jīng)無效，大型企業(yè)仍然可以通過設(shè)置其他變種條款，比如將債權(quán)轉(zhuǎn)讓給中小企業(yè)，繼續(xù)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。并且，現(xiàn)在出現(xiàn)大量的向下游企業(yè)付款不能，并不是總包企業(yè)出于故意，而是總包企業(yè)也沒有從上游拿到錢。

張藝指出，從經(jīng)濟(jì)法的視角來看，提高債務(wù)人的清償能力才是解決執(zhí)行難問題的根本。可以通過其他方法降低、分散和化解債務(wù)人事后不能清償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，通過市場(chǎng)機(jī)制尋找增強(qiáng)債務(wù)人清償能力的方法，從而在中小企業(yè)款項(xiàng)支付保障上實(shí)現(xiàn)制度協(xié)同。

“與其強(qiáng)制規(guī)定機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及大型企業(yè)在及時(shí)支付中小企業(yè)款項(xiàng)上的法律義務(wù)，不如在便利判決執(zhí)行、拓展中小企業(yè)融資渠道、完善商業(yè)保理等方面加強(qiáng)制度供給。”她表示，如果這些手段能夠被納入到現(xiàn)有的法律體系中，將更接近于采取整體治理的思路應(yīng)對(duì)中小企業(yè)被拖欠賬款的問題，而不是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。

此外，第一財(cái)經(jīng)采訪的專家還建議，要注重完善對(duì)中小企業(yè)的司法救濟(jì)渠道，在司法實(shí)踐中真正做到平等對(duì)待中小企業(yè)。

在實(shí)際維權(quán)過程中，中小企業(yè)可能遭遇舉證難、訴訟成本高，甚至主動(dòng)放棄訴訟等問題。馮輝與張藝在前述文章中指出，相較于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及大型企業(yè)，中小企業(yè)在交易地位、議價(jià)能力、資金實(shí)力等方面均處于弱勢(shì)地位，即便擁有合法的債權(quán)及受法律保障的訴權(quán)，在面臨款項(xiàng)拖欠糾紛時(shí)，仍然傾向于通過減免債權(quán)、延長付款期限等方式來維持既有的交易關(guān)系或換取未來的交易機(jī)會(huì)，既不愿也不敢與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及大型企業(yè)“對(duì)簿公堂”。

朱永超表示：“可以提倡通過仲裁、調(diào)解、爭議評(píng)審等非訴訟解決手段解決糾紛，為中小企業(yè)提供成本較低、專業(yè)性強(qiáng)的多元化爭議解決方式。同時(shí)，司法審判一定要做到平等對(duì)待中小企業(yè)，警惕地方保護(hù)主義的傾向。”