2025年與2024年的顯著差異及其對政策框架的影響

深入理解2025年政府工作報(bào)告，需要深刻把握2025年與以往，尤其是與上一年相比所呈現(xiàn)的差異。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討這些差異如何影響政府工作報(bào)告所確立的政策框架及其實(shí)施路徑。

2025年較2024年在諸多層面呈現(xiàn)出顯著差異，第一個(gè)差異是特朗普沖擊。1月20日特朗普宣誓就職第二任期將帶來全方位超預(yù)期沖擊。特朗普2.0政策與拜登政府以及其第一任期的做法均存在顯著不同，其所引發(fā)的超級(jí)時(shí)代變化以及對中美博弈的影響，不僅超越以往，也可能超出預(yù)期。盡管許多人認(rèn)為特朗普的全面開放可能為中國提供一個(gè)窗口期，從而減緩中美博弈的強(qiáng)度，但這種觀點(diǎn)可能包含誤區(qū)。因此，特朗普將關(guān)稅作為博弈籌碼所產(chǎn)生的不確定性，以及各國與之博弈所產(chǎn)生的不確定性，決定了2025年是最為復(fù)雜且需重點(diǎn)關(guān)注的一年。

第二個(gè)差異是中美敘事的逆轉(zhuǎn)。自DeepSeek事件之后，中國科創(chuàng)的全面崛起與美國科創(chuàng)泡沫問題成為熱議焦點(diǎn)，進(jìn)而引發(fā)全球投資者信心的結(jié)構(gòu)性大逆轉(zhuǎn)，改變了過去幾年投資者普遍存在的悲觀情緒。然而，對于2025年全年中美敘事在逆轉(zhuǎn)中如何相互作用，目前尚不明確，這需要更深入的研究。

第三個(gè)差異在于，2025年是在2024年一攬子增量政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步進(jìn)行政策定位。從2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和2025年政府工作報(bào)告中可以明顯感受到，“9·26”一攬子增量政策對中國經(jīng)濟(jì)問題的判斷及相應(yīng)舉措是精確且科學(xué)的，取得了顯著成效。特別是在房地產(chǎn)、地方債務(wù)和中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)等問題上，相關(guān)措施有效緩釋了風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生了治標(biāo)的效果。然而，這也決定了2025年及未來必須在周期性、結(jié)構(gòu)性和更深層次問題上進(jìn)行全面深入的調(diào)整。如何在進(jìn)一步治標(biāo)的基礎(chǔ)推進(jìn)治本，實(shí)現(xiàn)由表及里的政策深化，是2025年與2024年的又一顯著差異。

第四個(gè)差異在于政府工作報(bào)告從本質(zhì)上進(jìn)一步彰顯了政府在穩(wěn)增長方面的決心。這使2025年的社會(huì)與市場的信心明顯得到改善。“9·26”一攬子增量政策對逆周期政策進(jìn)行全面再定位，并將政策工具的力度提升至新的高度，這種政策特征使其與2024年、2023年的一般性穩(wěn)增長舉措存在本質(zhì)區(qū)別。因此，要深入理解政府工作報(bào)告下一步實(shí)施的重點(diǎn)與焦點(diǎn)，關(guān)鍵在于把握2025年與2024年相比真正發(fā)生了哪些變化。

形勢的超常規(guī)不確定性與政策框架的相機(jī)決策性

作為年度工作安排，2025年面臨的超常規(guī)不確定性要求我們在落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和兩會(huì)精神的過程中，為應(yīng)對大量不確定性預(yù)留超常規(guī)的相機(jī)決策空間。這一需求的重要原因在于2025年的幾大沖擊和核心任務(wù)仍具有顯著的博弈性和不確定性。

外部環(huán)境的復(fù)雜多變決定了內(nèi)部應(yīng)對策略的相機(jī)性。當(dāng)前財(cái)政赤字率設(shè)定為4%的一般公共赤字預(yù)算以及接近10%的廣義財(cái)政赤字，其合理性主要基于前期測算和判斷。然而，更重要的是根據(jù)外部沖擊和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制程度進(jìn)行相機(jī)決策。外部沖擊的復(fù)雜性不僅緣于特朗普政府將關(guān)稅作為經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)工具，使其具有強(qiáng)烈的可談判性、博弈性和不確定性，更在于其政策的超級(jí)不確定性。特朗普政府的政策不僅局限于關(guān)稅領(lǐng)域，還涉及匯率政策、金融政策、數(shù)字貨幣、虛擬資產(chǎn)以及高科技人才移民等多方面。近兩個(gè)月，特朗普的政策雖基于競選框架推出，但也處于不斷調(diào)整之中，這種調(diào)整進(jìn)一步加劇了其不確定性。因此，在分析外部環(huán)境時(shí)，應(yīng)避免陷入以下幾大認(rèn)知誤區(qū)：

一是不能僅關(guān)注關(guān)稅戰(zhàn)而忽視其他方面。美國對中國的關(guān)稅和貿(mào)易政策已經(jīng)呈現(xiàn)層級(jí)化特征，八大類舉措均已開始實(shí)施。未來圍繞貨幣和金融問題的措施可能更為激烈。

二是在分析大國沖突時(shí)，不僅要關(guān)注沖突的接觸模式，更要重視沖突所產(chǎn)生的反噬效應(yīng)。美國實(shí)施關(guān)稅戰(zhàn)、大規(guī)模減稅、放松管制以及激化國內(nèi)黨爭等政策，必然引發(fā)進(jìn)一步的反噬效應(yīng)。在中美碰撞后，雙方陣營內(nèi)部的反應(yīng)如何，是科學(xué)博弈方案必須關(guān)注的核心。因此，需清晰地分析美國政策出臺(tái)后對其自身經(jīng)濟(jì)和政治的反噬效應(yīng)。外部環(huán)境的復(fù)雜性主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：1）中美關(guān)系、俄烏沖突走向以及巴以走向；2）美國與所謂盟國之間的關(guān)稅戰(zhàn)走向同樣存在高度不確定性；3）新格局下美國對華政策的變異與調(diào)整。若將這些外部不確定性與國內(nèi)房地產(chǎn)市場的沖擊相結(jié)合，形勢將更加復(fù)雜。在此背景下，政府工作報(bào)告確定的一攬子政策方案和方向是堅(jiān)定的，政策力度也是明確的，但同時(shí)必須具備超常規(guī)的相機(jī)調(diào)整能力，無論是在節(jié)奏還是力度上，都需根據(jù)實(shí)際情況靈活調(diào)整。

美國貿(mào)易戰(zhàn)的反噬效應(yīng)、美國經(jīng)濟(jì)蕭條的開啟及對我國政策的影響

若未能準(zhǔn)確把握美國宏觀經(jīng)濟(jì)走勢及其政策調(diào)整路徑，我國財(cái)政與貨幣政策調(diào)整的節(jié)奏、路徑和力度也將難以精準(zhǔn)把控。原因在于，在當(dāng)前復(fù)雜環(huán)境下，我國政策的科學(xué)相機(jī)決策性需基于對美國政策出臺(tái)方式及其反噬效應(yīng)結(jié)果的清晰判斷。美國政策反噬效應(yīng)的最大結(jié)果之一可能是加速其經(jīng)濟(jì)衰退的出現(xiàn)。目前，美國經(jīng)濟(jì)周期效應(yīng)已使其從前期高點(diǎn)逐步邁向下行階段，未來數(shù)年衰退趨勢具有確定性，但衰退是否會(huì)在今年快速顯現(xiàn)仍存在不確定性。近期，美國AI泡沫破裂以及股市和金融市場的大幅調(diào)整，可能標(biāo)志著衰退進(jìn)程的加速。此外，美國關(guān)稅政策引發(fā)的其他國家報(bào)復(fù)性關(guān)稅比預(yù)期更為劇烈，可能導(dǎo)致貿(mào)易伙伴國與美國之間的政策博弈陷入囚徒困境，進(jìn)而全面爆發(fā)關(guān)稅戰(zhàn)。這種反噬效應(yīng)在美國各階層已引發(fā)強(qiáng)烈反應(yīng)。盡管關(guān)稅大幅增加、進(jìn)口量減少，但國內(nèi)生產(chǎn)未能有效跟進(jìn)，反而導(dǎo)致物價(jià)持續(xù)上漲。進(jìn)入三四季度后，貿(mào)易對手國的關(guān)稅報(bào)復(fù)可能進(jìn)一步?jīng)_擊美國國內(nèi)生產(chǎn)。這一現(xiàn)象在1929年和1971年曾多次出現(xiàn)并被驗(yàn)證。同時(shí)，美國經(jīng)濟(jì)下滑與美國國內(nèi)政策調(diào)整引發(fā)的黨爭極化和輿情反轉(zhuǎn)可能擾亂經(jīng)濟(jì)政治秩序。當(dāng)前，美國債務(wù)的可持續(xù)性以及財(cái)政支出削減的短期效應(yīng)，可能加劇其經(jīng)濟(jì)下滑速度。

若美國一季度出現(xiàn)負(fù)增長，且3月物價(jià)水平反轉(zhuǎn)，將導(dǎo)致幾方面結(jié)果：一是美聯(lián)儲(chǔ)降息節(jié)奏可能大幅提前；二是美國財(cái)政政策調(diào)整難以按照特朗普設(shè)定的3%目標(biāo)快速推進(jìn)；三是美國社會(huì)輿情將進(jìn)一步發(fā)生變化。

這些變化對我國實(shí)施政府工作報(bào)告可能產(chǎn)生以下影響：一是若美國在4月或5月降息，我國降準(zhǔn)降息的力度、空間和時(shí)間節(jié)點(diǎn)需相應(yīng)調(diào)整，這并非不利因素。二是匯率政策方面，弱美元現(xiàn)象可能出現(xiàn)，進(jìn)而引發(fā)中美圍繞匯率調(diào)整的沖突。三是中國及世界對美國衰退期和赤字保持期國債持有的態(tài)度，結(jié)合美國海湖莊園協(xié)議等因素，可能導(dǎo)致市場對美債的拋售，進(jìn)而引發(fā)國際金融市場和資本市場的波動(dòng)。四是需重新評(píng)估外部沖擊第二波浪潮的可能性，以及我國財(cái)政赤字率的再定位問題。

因此，在學(xué)習(xí)、研究和落實(shí)政府工作報(bào)告時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和層次化對國際形勢的研判，特別是對“百年變局加速演變、外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻以及對我國貿(mào)易、科技等領(lǐng)域可能造成更大沖擊”的分析。這將有助于在實(shí)施和理解政府工作報(bào)告時(shí)，更精準(zhǔn)地把握其相機(jī)決策性的特點(diǎn)。

【作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)校長，中國人民大學(xué)原副校長、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）聯(lián)合創(chuàng)始人】

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