隨著穩(wěn)樓市系列政策落地，今年以來土地市場有趨穩(wěn)跡象，地方政府也預(yù)計今年賣地收入能止跌回穩(wěn)。

不過，受近些年房地產(chǎn)市場調(diào)整影響，地方賣地收入出現(xiàn)明顯下滑，房地產(chǎn)相關(guān)稅收也出現(xiàn)減收，“土地財政”轉(zhuǎn)型悄然展開，部分地方已經(jīng)采取大力盤活存量資產(chǎn)資源、增加國資上繳收益、加大舉債等來應(yīng)對。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財經(jīng)，從目前數(shù)據(jù)及市場表現(xiàn)來看，今年以來土地市場確有回暖跡象，但整體呈現(xiàn)出區(qū)域分化的特征，即一線城市土地出讓金增速和溢價率明顯高于其他城市，反映出一線城市房地產(chǎn)率先走向“止跌回穩(wěn)”。“土地財政”轉(zhuǎn)型短期仍要加力穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，長期看要大力推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，重塑稅基和財政結(jié)構(gòu)。

賣地收入止跌跡象

地方財政收入中，政府性基金收入是一大重要財源，而其中又以國有土地使用權(quán)出讓收入（即土地出讓收入）為主。

3月24日，財政部數(shù)據(jù)顯示，今年前兩個月，地方政府性基金中的國有土地使用權(quán)出讓收入4744億元，同比下降15.7%。這一降幅較去年全年略微縮窄。

由于土地成交到土地價款進(jìn)入國庫有一定的時滯，因此土地出讓收入數(shù)據(jù)相對滯后，今年前兩個月的土地出讓收入更多反映的是去年下半年土地成交情形，而市場機(jī)構(gòu)土地出讓金數(shù)據(jù)能更好地反映當(dāng)下情形。

中指云數(shù)據(jù)顯示，2025年1~2月，全國300城各類用地成交規(guī)劃建筑面積同比下降4.5%，但土地出讓金同比增長19.3%；成交樓面均價同比上漲25.0%，平均溢價率為8.2%，較2024年同期增長4.5個百分點(diǎn)。分區(qū)域來看，一線城市住宅用地出讓金同比增長最快，為57.6%；二線城市住宅用地出讓金同比增長30.9%，三四線城市僅為9.9%。

羅志恒表示，這主要緣于房企基于對市場風(fēng)險管控和利潤追求，投資策略更傾向于聚焦核心城市，加速補(bǔ)充核心城市土儲，而對三四線城市仍保持謹(jǐn)慎態(tài)度。

目前地方政府普遍預(yù)計今年全年土地出讓收入趨穩(wěn)。

根據(jù)《關(guān)于2024年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2025年中央和地方預(yù)算草案的報告》（下稱《預(yù)算報告》），2025年地方政府性基金預(yù)算本級收入57415.31億元，增長0.1%。

由于地方土地出讓收入占地方政府性基金預(yù)算本級收入比重高達(dá)約85%，2025年地方政府性基金本級收入與上年持平，意味著政府預(yù)計土地出讓收入基本能止跌。從各省份對土地出讓收入的預(yù)期來看，有明顯差異，今年至少20個省份預(yù)計以賣地收入為主的政府性基金收入有不同程度上漲。

羅志恒表示，今年預(yù)算報告中土地收入預(yù)計止跌，有其內(nèi)在邏輯和支撐因素。一方面，政府促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)的舉措將逐步生效。各地政府可能通過優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，增加優(yōu)質(zhì)地塊供應(yīng)，吸引房企拿地，從而提升土地出讓收入。同時，土儲專項債等政策工具的運(yùn)用，為地方政府盤活存量土地提供資金支持。例如廣州、武漢等地通過土儲專項債收儲存量閑置土地，調(diào)整用地性質(zhì)后重新入市，既盤活了低效資源，又釋放出高價值地塊，提升了土地出讓的吸引力。

“另一方面，隨著商品房銷售的止跌回穩(wěn)，土地市場景氣度將有所提升，北京、上海等一線城市房地產(chǎn)銷售回暖，可能會有帶動效應(yīng)。”羅志恒說。

土地財政如何轉(zhuǎn)型

從歷史數(shù)據(jù)來看，1990年以來伴隨著房地產(chǎn)市場快速發(fā)展，中國地方政府土地出讓收入總體呈現(xiàn)波動快速上漲，2021年土地出讓收入達(dá)到8.7萬億元?dú)v史峰值。不過此后房地產(chǎn)市場持續(xù)調(diào)整，2022年至2024年土地出讓收入均出現(xiàn)明顯下滑，2024年土地出讓收入約4.87萬億元，相比2021年的峰值減少約3.8萬億元，降幅達(dá)到44%。

由此，近些年土地財政轉(zhuǎn)型話題探討熱度上升，其中一大核心是如何彌補(bǔ)土地出讓收入減少。

雖然土地出讓收入大幅減少加劇了地方財力收支矛盾，但這一影響并沒有上述減收3.8萬億元數(shù)字顯示的那樣大。

專家認(rèn)為，一方面是因?yàn)橥恋爻鲎屖杖胧敲杖?，扣除拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С龊螅胤綄?shí)際可用財力大打折扣，但土地出讓收入減少的同時，相應(yīng)支出也下滑。另一方面，歸屬于地方政府性基金的土地出讓收入有部分調(diào)入一般公共預(yù)算中使用，此前財政部披露這一調(diào)用比例大約為15%，據(jù)此計算上述減少3.8萬億元影響地方一般公共預(yù)算財力約5700億元。

而為了彌補(bǔ)土地出讓收入等減收影響，從中央到地方均采取積極行動。

比如，中央財政近兩年安排對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模超過10萬億元，今年預(yù)計繼續(xù)超過10萬億元，以支持地方保民生、促發(fā)展。地方加力盤活存量資產(chǎn)資源帶動非稅收入快速增長。財政部數(shù)據(jù)顯示，2024年全國非稅收入約4.47萬億元，同比增長25.4%。

另外，地方加大舉債規(guī)模以應(yīng)對減收壓力。比如，去年下半年中央財政從地方政府債務(wù)結(jié)存限額中安排了4000億元，補(bǔ)充地方政府綜合財力。2024年至2028年連續(xù)5年每年安排8000億元新增專項債券用于補(bǔ)充政府性基金財力支持化債等。受此影響，今年新增地方政府專項債務(wù)限額44000億元，比上年增加5000億元。

接受采訪的專家普遍認(rèn)為，應(yīng)對土地財政轉(zhuǎn)型短期需要穩(wěn)住房地產(chǎn)市場。近年以來穩(wěn)樓市系列舉措持續(xù)出臺，比如近期廣東、四川等地發(fā)行專項債用于收購閑置土地，以優(yōu)化土地供給結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)地方政府和企業(yè)資金流動性、促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。

羅志恒建議，考慮中央增發(fā)特別國債，可探索中央層面成立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”，規(guī)模在2萬億左右，專項用于保交樓、收儲存量房和 房企存量閑置土地等，緩解房企流動性壓力，提升房企抗風(fēng)險能力，推動房地產(chǎn)“止跌回穩(wěn)”，同時減輕地方政府穩(wěn)樓市的壓力，保障地方財政穩(wěn)健運(yùn)行。

在“土地財政”收入下滑背景下，中央也注重增強(qiáng)地方自主財力。去年黨的二十屆三中全會在部署深化財稅體制改革的舉措中，增加地方自主財力是一大核心，而今年相關(guān)改革將加快推進(jìn)。

今年預(yù)算報告在部署2025年財政改革發(fā)展工作時稱，研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度。圍繞增加地方自主財力，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限，深化地方附加稅改革研究，加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方。優(yōu)化增值稅留抵退稅政策，穩(wěn)步推進(jìn)規(guī)范稅收優(yōu)惠政策工作。深入推進(jìn)省以下財政體制改革，提高市縣財政保障能力。

羅志恒建議，當(dāng)前可探索數(shù)據(jù)財政，改革稅收制度，研究數(shù)字資產(chǎn)稅、數(shù)字服務(wù)稅，適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代下稅源發(fā)展；對普通老百姓影響不大但由于推進(jìn)共同富裕和高質(zhì)量發(fā)展的稅種做出調(diào)整，擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍至高端服務(wù)業(yè)，提高資源稅和環(huán)保稅稅率；統(tǒng)籌消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移和逐步劃轉(zhuǎn)給地方，充實(shí)地方政府財力，彌補(bǔ)土地出讓收入下行對地方財力的沖擊。

羅志恒認(rèn)為，“土地財政”轉(zhuǎn)型不能僅考慮彌補(bǔ)減收問題，還要考慮如何提高支出效率、界定支出范圍、壓降提標(biāo)擴(kuò)圍的不合理支出，更要從理清政府與市場邊界、明確政府職能的視角出發(fā)，通過推動財稅體制改革解決長期以來地方財政收支緊平衡的難題。

他表示，有必要更加因地制宜優(yōu)化化債舉措，比如五年化債的額度可以根據(jù)地方債務(wù)形勢和壓力適當(dāng)一次性給到地方。同時要充分抓住化債騰出的戰(zhàn)略窗口完善債務(wù)管理制度，降低地方債務(wù)對“土地財政”的依賴，降低“土地財政”對地方債務(wù)風(fēng)險的影響。