近年來(lái)，以數(shù)據(jù)流通和使用為核心的數(shù)字經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展已成社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)及焦點(diǎn)問(wèn)題。特別是自2022年12月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（下稱“數(shù)據(jù)二十條”）以來(lái)，數(shù)據(jù)流通尤其是數(shù)據(jù)跨境流通問(wèn)題提上日程，如何更好落實(shí)“數(shù)據(jù)二十條”中提出的“建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制”已成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界共同關(guān)注的課題。

為破除數(shù)據(jù)安全高效流通中的諸多堵點(diǎn)卡點(diǎn)，需從治理理念與具體制度上著手，樹(shù)立“以用為主”的觀念，明確數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)不僅是滿足合規(guī)要求，更要通過(guò)數(shù)據(jù)的安全高效利用驅(qū)動(dòng)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和增值。具體制度上，盡快健全數(shù)據(jù)權(quán)屬制度，以合同形式為主來(lái)明確數(shù)據(jù)主體相關(guān)權(quán)利以增強(qiáng)主體開(kāi)放意愿，通過(guò)完善數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施以及定價(jià)機(jī)制等保障和促進(jìn)數(shù)據(jù)交易安全高效，細(xì)化優(yōu)化數(shù)據(jù)分類分級(jí)制度使得安全數(shù)據(jù)在境內(nèi)境外流通，在統(tǒng)籌安全與發(fā)展的基礎(chǔ)上依托多元主體，以常態(tài)化監(jiān)管積極推動(dòng)數(shù)據(jù)流通全過(guò)程治理的法治化。

健全完善數(shù)據(jù)要素確權(quán)授權(quán)法律法規(guī)

明確數(shù)據(jù)相關(guān)權(quán)利，建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記與保護(hù)機(jī)制。數(shù)據(jù)確權(quán)有利于促進(jìn)數(shù)據(jù)流通，只有存在明晰的產(chǎn)權(quán)，數(shù)據(jù)交易才具有確定性，交易雙方才能確信交易的合法性，對(duì)交易保有信心。若產(chǎn)權(quán)不確定，交易雙方在交易過(guò)程中為避免法律風(fēng)險(xiǎn)，需要對(duì)數(shù)據(jù)流通的內(nèi)容、方式等進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的約定，使得交易成本大大提升，數(shù)據(jù)流通效率降低。應(yīng)當(dāng)通過(guò)數(shù)據(jù)確權(quán)提供確定性和可預(yù)見(jiàn)性，從而減少相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)，并且從近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)的一系列政策來(lái)看，進(jìn)一步部署推進(jìn)數(shù)據(jù)要素確權(quán)和數(shù)據(jù)交易發(fā)展勢(shì)在必得。

明確數(shù)據(jù)權(quán)屬，應(yīng)在《數(shù)據(jù)安全法》和《民法典》框架下，明確數(shù)據(jù)在采集、存儲(chǔ)、處理、交易等環(huán)節(jié)的權(quán)屬歸屬，建立健全數(shù)據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)的法律體系，厘清各方主體在數(shù)據(jù)流通中的權(quán)利和責(zé)任。數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)的核心不在于將數(shù)據(jù)所有權(quán)賦予誰(shuí)，而是在于數(shù)據(jù)要素所涵蓋的不同權(quán)益如何在用戶、數(shù)據(jù)控制者、數(shù)據(jù)使用者、數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)者等多元主體之間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置從而促進(jìn)數(shù)據(jù)要素經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的最大化。在實(shí)體法明確規(guī)定數(shù)據(jù)上的權(quán)利類型、內(nèi)容、效力之前提下，通過(guò)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記可以證明數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬和內(nèi)容，降低數(shù)據(jù)權(quán)利轉(zhuǎn)讓或數(shù)據(jù)交易成本，保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)利，維護(hù)數(shù)據(jù)交易安全。因此應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的登記管理辦法，明確登記的目的、功能、主體、機(jī)構(gòu)、內(nèi)容和流程以及各參與方權(quán)利義務(wù)，同時(shí)結(jié)合數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展實(shí)際，探索建立全國(guó)一體化數(shù)據(jù)登記機(jī)構(gòu)。

當(dāng)前，可通過(guò)強(qiáng)化合同規(guī)范明確交易雙方權(quán)利義務(wù)，降低法律風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)交易是指以貨幣或貨幣等價(jià)物交換數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的行為，主要指加工處理后形成的數(shù)據(jù)衍生產(chǎn)品和服務(wù)的交易活動(dòng)，其本質(zhì)是數(shù)據(jù)使用許可合同。使用權(quán)可以更好地平衡數(shù)據(jù)提供方和數(shù)據(jù)使用方的利益，提供方不會(huì)失去對(duì)所交易數(shù)據(jù)的控制，使用方更傾向于使用該數(shù)據(jù)而非取得對(duì)交易數(shù)據(jù)的控制。

首先，在數(shù)據(jù)許可使用合同中對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行規(guī)定，交易雙方對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的認(rèn)知不同可能導(dǎo)致交易目的無(wú)法達(dá)成進(jìn)而產(chǎn)生合同糾紛；其次，在合同中明確對(duì)交易數(shù)據(jù)的使用目的、使用方式、使用類型、使用限制等，為數(shù)據(jù)使用方提供清晰的規(guī)則指引以及相應(yīng)責(zé)任的分擔(dān)與承擔(dān)；再次，數(shù)據(jù)主體交易意愿不強(qiáng)烈的一大原因是在數(shù)據(jù)交易中各方責(zé)任不明確，故在數(shù)據(jù)使用合同中應(yīng)對(duì)交易雙方的法律責(zé)任進(jìn)行合理分配與界定，數(shù)據(jù)提供方需要保證數(shù)據(jù)來(lái)源合規(guī)、數(shù)據(jù)質(zhì)量達(dá)標(biāo)，數(shù)據(jù)使用方需要按照合同規(guī)定合理使用數(shù)據(jù)，不能超出合同約定范圍濫用數(shù)據(jù)。在出現(xiàn)糾紛時(shí)，合同中對(duì)雙方法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定的條款則成為相應(yīng)的解決依據(jù)。

依法規(guī)范數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)交易行為

依法規(guī)范數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)交易行為，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化高質(zhì)量發(fā)展。首先，構(gòu)建數(shù)據(jù)交易基礎(chǔ)設(shè)施。建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易平臺(tái)，提供交易規(guī)則、合同模板和安全保障等服務(wù)。統(tǒng)一的數(shù)據(jù)大市場(chǎng)有利于減少企業(yè)間信任成本，通過(guò)優(yōu)化場(chǎng)內(nèi)交易流程，引導(dǎo)企業(yè)在安全可信的環(huán)境下開(kāi)展場(chǎng)內(nèi)交易，能夠最大程度降低數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。在促進(jìn)場(chǎng)內(nèi)交易的同時(shí)增強(qiáng)對(duì)場(chǎng)外黑市數(shù)據(jù)交易的違法認(rèn)識(shí)，打擊黑市數(shù)據(jù)交易，使場(chǎng)外交易、黑市交易自覺(jué)走進(jìn)場(chǎng)內(nèi)。

其次，完善數(shù)據(jù)定價(jià)機(jī)制。綜合考量包括數(shù)據(jù)容量、時(shí)效性、準(zhǔn)確度、完整度等在內(nèi)的數(shù)據(jù)自身的價(jià)值特征，數(shù)據(jù)主體在收集、加工和處理過(guò)程中的成本，以及交易主體和交易類型等因素，采用重置成本法、收益現(xiàn)值法、市場(chǎng)法等多種方法進(jìn)行定價(jià)。借助數(shù)據(jù)評(píng)估模型，結(jié)合數(shù)據(jù)質(zhì)量、規(guī)模、用途等因素，建立透明、公正的定價(jià)機(jī)制。運(yùn)用數(shù)據(jù)評(píng)估模型綜合考量多維度因素，全面衡量數(shù)據(jù)的價(jià)值。

最后，加強(qiáng)數(shù)據(jù)交易監(jiān)管。統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管法律法規(guī)體系，出臺(tái)有關(guān)數(shù)據(jù)交易的管理?xiàng)l例，明確數(shù)據(jù)交易的基本原則、權(quán)責(zé)劃分及法律責(zé)任等，為市場(chǎng)發(fā)展提供法律依據(jù)。政府各部門間通過(guò)法律、行政法規(guī)進(jìn)一步明晰權(quán)責(zé)劃分，明確監(jiān)督流程和處罰標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管法律法規(guī)的協(xié)調(diào)、法律體系的協(xié)調(diào)，避免“政出多門”，更好“依法治數(shù)”，及時(shí)化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)數(shù)據(jù)交易中的違規(guī)行為實(shí)行高額罰款和行業(yè)禁入等嚴(yán)厲措施，維護(hù)市場(chǎng)秩序。

扭住數(shù)據(jù)要素國(guó)內(nèi)外流通法治關(guān)切

以數(shù)據(jù)分類分級(jí)為前提，使安全數(shù)據(jù)得以流通。根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐指南——數(shù)據(jù)分類分級(jí)指引》，依據(jù)數(shù)據(jù)的來(lái)源、性質(zhì)和用途等多方面因素可以將數(shù)據(jù)劃分為多種類型，依據(jù)數(shù)據(jù)一旦被泄露或被篡改可能造成的危害程度可以劃分為不同等級(jí)。數(shù)據(jù)分類分級(jí)是數(shù)據(jù)安全治理的前提與基石，然而現(xiàn)行的法律法規(guī)均止步于提出數(shù)據(jù)分類分級(jí)的要求，并沒(méi)有提出進(jìn)一步的方案。

應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等現(xiàn)行法律，完善數(shù)據(jù)分類分級(jí)管理制度，實(shí)行差異化保護(hù)。對(duì)于涉及國(guó)家安全、核心商業(yè)機(jī)密以及個(gè)人重大隱私等的高敏感級(jí)別數(shù)據(jù)，實(shí)施最為嚴(yán)格的訪問(wèn)控制與加密保護(hù)措施，對(duì)于一些公開(kāi)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或一般性企業(yè)宣傳信息等低敏感級(jí)別數(shù)據(jù)，可以相對(duì)放寬管理要求，以促進(jìn)其在更大范圍內(nèi)的流通與利用，推動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值的充分挖掘與釋放。

數(shù)據(jù)境內(nèi)流通中應(yīng)在保障安全的前提下促進(jìn)數(shù)據(jù)流通共享。在數(shù)據(jù)流通全過(guò)程中強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，確保數(shù)據(jù)流通和隱私保護(hù)的平衡。特別是在數(shù)據(jù)流通交易前科學(xué)合理設(shè)立準(zhǔn)入機(jī)制，對(duì)交易方的歷史交易記錄、數(shù)據(jù)安全保護(hù)的軟硬件配置以及是否存在劣跡交易等標(biāo)準(zhǔn)按權(quán)重進(jìn)行賦分評(píng)估，按一定比例劃分交易主體的信用級(jí)別。交易時(shí)通過(guò)利用人工智能精準(zhǔn)篩查違規(guī)數(shù)據(jù)和不能交易的核心數(shù)據(jù)，提高風(fēng)險(xiǎn)防控水平，完善檢測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，在檢測(cè)到禁止交易的數(shù)據(jù)時(shí)及時(shí)采取熔斷機(jī)制。交易后建立劣跡交易方限制交易的懲戒機(jī)制，對(duì)于部分有數(shù)據(jù)過(guò)度采集、濫用、侵權(quán)、違反數(shù)據(jù)平臺(tái)交易規(guī)則的交易方可限制其在一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)行交易，嚴(yán)重的禁止參與交易。

數(shù)據(jù)跨境流通中應(yīng)強(qiáng)化跨境數(shù)據(jù)流通的法治協(xié)同，依法維護(hù)國(guó)家安全利益和經(jīng)濟(jì)利益。2023年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要擴(kuò)大高水平對(duì)外開(kāi)放，對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，認(rèn)真解決數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等問(wèn)題。對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中所面臨的問(wèn)題，在完善分類分級(jí)制度基礎(chǔ)上，需從國(guó)內(nèi)法治完善、國(guó)際規(guī)則對(duì)接以及爭(zhēng)議解決機(jī)制創(chuàng)新等方面入手，以強(qiáng)化跨境數(shù)據(jù)流通法治協(xié)同。首先，建立完善的國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)流通法律框架，明確跨境數(shù)據(jù)流通的準(zhǔn)入條件、處理要求和監(jiān)管機(jī)制。通過(guò)立法保障數(shù)據(jù)主體的知情權(quán)和選擇權(quán)，確保跨境數(shù)據(jù)流通符合個(gè)人信息保護(hù)和國(guó)家安全的雙重需求。其次，積極參與國(guó)際數(shù)據(jù)治理規(guī)則的制定，爭(zhēng)取規(guī)則制定的主動(dòng)權(quán)。利用區(qū)域性數(shù)據(jù)協(xié)定，構(gòu)建抵御域外“長(zhǎng)臂管轄”的聯(lián)合機(jī)制，與其他國(guó)家和地區(qū)達(dá)成跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的共識(shí)或協(xié)議。最后，跨境數(shù)據(jù)流通中的糾紛涉及多國(guó)法律沖突，急需設(shè)立專門的爭(zhēng)議解決機(jī)制?？梢酝ㄟ^(guò)國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)或跨國(guó)司法協(xié)作機(jī)制，快速、公正地解決跨境數(shù)據(jù)流通中的法律爭(zhēng)議。

以常態(tài)化監(jiān)管促進(jìn)數(shù)據(jù)流通全過(guò)程法治化

常態(tài)化監(jiān)管，是指在法治的框架下依據(jù)明確的法律法規(guī)，統(tǒng)籌考慮安全與發(fā)展的基本理念，依托多元主體協(xié)同治理、多元工具系統(tǒng)運(yùn)用，開(kāi)展敏捷監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管、透明監(jiān)管與規(guī)范監(jiān)管。通過(guò)加強(qiáng)數(shù)據(jù)流通常態(tài)化監(jiān)管，可以在保證數(shù)據(jù)安全的前提下，促進(jìn)數(shù)據(jù)安全高效流通。

首先，以發(fā)展為主線，以安全為底線構(gòu)筑數(shù)據(jù)流通常態(tài)化監(jiān)管基本框架。積極推動(dòng)數(shù)據(jù)的流通、共享與創(chuàng)新應(yīng)用，充分釋放數(shù)據(jù)價(jià)值的同時(shí)確保數(shù)據(jù)全生命周期的安全，防止數(shù)據(jù)泄露、篡改等風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)、一般數(shù)據(jù)出境采取不同管理標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管措施，依法實(shí)施精細(xì)化和智能化監(jiān)管，要求金融、醫(yī)療等高敏感行業(yè)數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)，而跨境電商、物流低敏感行業(yè)則探索建立“數(shù)據(jù)綠色通道”實(shí)行白名單企業(yè)快速通關(guān)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)強(qiáng)化技術(shù)手段、明確監(jiān)管職責(zé)等，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)的全方位、動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，保障數(shù)據(jù)要素在安全軌道上高效流通。

其次，建立健全全過(guò)程、全鏈條的數(shù)據(jù)流通常態(tài)化監(jiān)管制度。涵蓋數(shù)據(jù)從產(chǎn)生、存儲(chǔ)、傳輸?shù)绞褂?、銷毀的各個(gè)階段，深入數(shù)據(jù)處理的每一個(gè)操作環(huán)節(jié)，確保每個(gè)步驟合規(guī)，從數(shù)據(jù)源頭的采集方，到中間流轉(zhuǎn)的運(yùn)營(yíng)者，再到最終使用的企業(yè)或個(gè)人，實(shí)現(xiàn)無(wú)死角覆蓋。在數(shù)據(jù)跨境流通中通過(guò)數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行事前“智能預(yù)審”評(píng)估數(shù)據(jù)出境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，事中實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)異常行為，建立跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)黑名單進(jìn)行事后“溯源追責(zé)”。

最后，建立跨部門跨區(qū)域多層級(jí)的綜合立體數(shù)據(jù)流通常態(tài)化監(jiān)管體系。橫向跨域聯(lián)動(dòng)，打通網(wǎng)信、發(fā)改、工信、公安等部門間的數(shù)據(jù)壁壘，整合資源，協(xié)同治理。加強(qiáng)不同地區(qū)間合作，避免因地域差異產(chǎn)生監(jiān)管漏洞，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流動(dòng)的無(wú)縫對(duì)接?？v向分層治理，由中央層面統(tǒng)籌制定跨境數(shù)據(jù)政策，各部門按職能分工，地方層面承擔(dān)試點(diǎn)任務(wù)，細(xì)化執(zhí)行規(guī)則，企業(yè)層面積極與監(jiān)管部門對(duì)接，設(shè)立“數(shù)據(jù)合規(guī)官”。通過(guò)這種綜合立體的體系，全方位、持續(xù)性地監(jiān)管數(shù)據(jù)流通過(guò)程，維護(hù)數(shù)據(jù)安全與市場(chǎng)秩序。

（作者系南開(kāi)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任、法學(xué)院副院長(zhǎng)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)交叉科學(xué)中心研究員）