獲取高質(zhì)量公共服務(wù)，規(guī)范發(fā)展PPP不可或缺。

18日財(cái)政部通報(bào)六起地方政府隱性債務(wù)問責(zé)的典型案例，其中包括一起地方借PPP模式新增隱性債務(wù)案例。這也是2017年3月財(cái)政部首次通報(bào)重慶市黔江區(qū)違法違規(guī)融資舉債事件后，首個(gè)涉及PPP的新增隱性債務(wù)案例。

根據(jù)通報(bào)，內(nèi)蒙古呼倫貝爾市海拉爾區(qū)政府與內(nèi)蒙古擷英綠化管理有限責(zé)任公司簽訂的項(xiàng)目合作協(xié)議，將十四屆全國(guó)冬運(yùn)會(huì)主場(chǎng)館周邊綠化工程和城區(qū)道路路燈桿通信基站建設(shè)運(yùn)營(yíng)2個(gè)獨(dú)立項(xiàng)目，違規(guī)捆綁包裝為1個(gè)不合規(guī)PPP項(xiàng)目實(shí)施，該P(yáng)PP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任形成新增隱性債務(wù)3.96億元。

2023年11月，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部聯(lián)合推出PPP新機(jī)制，將PPP模式范圍縮窄至基于使用者付費(fèi)特許經(jīng)營(yíng)模式。但在這之前，已有大量PPP項(xiàng)目相繼完成建設(shè)，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，且一些存量PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)條件和經(jīng)濟(jì)可行性等發(fā)生顯著變化，未能真正有效產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)活動(dòng)現(xiàn)金流，從而增加地方新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目是政府與社會(huì)資本合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種模式，主要運(yùn)行于政府采購(gòu)市場(chǎng)，旨在通過財(cái)政資源撬動(dòng)更多社會(huì)資源，參與公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，減輕政府財(cái)政壓力，提高政府公共服務(wù)和產(chǎn)品供給的質(zhì)量、規(guī)模和效率等。

2015年P(guān)PP引入政府采購(gòu)市場(chǎng)以來，極大地提高了政府日常政務(wù)活動(dòng)的效率，并不斷完善政府為公眾提供服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量。但由于一些地方更加強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目本身帶來的財(cái)政杠桿效應(yīng)，對(duì)PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性和可持續(xù)性把關(guān)并非都嚴(yán)格，使一些缺乏經(jīng)濟(jì)可行性的項(xiàng)目被包裝成PPP項(xiàng)目推出。

也因此，PPP項(xiàng)目觸發(fā)地方新增隱性債務(wù)現(xiàn)象，直接成因是過度使用和扭曲激勵(lì)。這主要表現(xiàn)為一些地方政府過度強(qiáng)調(diào)財(cái)政資源的杠桿率，而忽視了項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性和可持續(xù)性等。

另一直接因素是，之前一些地方存在超前建設(shè)、對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)不準(zhǔn)等，導(dǎo)致曾經(jīng)雄心勃勃的PPP項(xiàng)目，要么被迫停工，要么降低支出承諾，難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

當(dāng)然，PPP項(xiàng)目成為地方新增隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生地，更為關(guān)鍵的因素是政府采購(gòu)市場(chǎng)的改革開放問題。由于我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)的市場(chǎng)化改革尚在完善中，尤其是公用事業(yè)等領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革在完善中，這導(dǎo)致許多PPP項(xiàng)目尚難以完全基于市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)方式推進(jìn)，很多PPP項(xiàng)目的非市場(chǎng)交易成本較高，如政府采購(gòu)市場(chǎng)的有限競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)和有限競(jìng)爭(zhēng)性談判，財(cái)政部門購(gòu)買貨物、工程和勞務(wù)的支付方式相對(duì)復(fù)雜等，及政府采購(gòu)市場(chǎng)的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也相對(duì)復(fù)雜等。

這些因素結(jié)合起來，對(duì)PPP項(xiàng)目產(chǎn)生一些不利影響，這主要集中在以下幾方面：一是非市場(chǎng)交易成本等較高，壓縮了PPP項(xiàng)目的收益改進(jìn)空間；二是政府采購(gòu)市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻，導(dǎo)致供需匹配存在效率性損益，即可能出現(xiàn)有能力無資格、有資格能力不足等匹配失當(dāng)現(xiàn)象；另外，雖然采用公開招標(biāo)等機(jī)制，但定價(jià)模式更多采取成本加成模式，而非完全市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，影響該市場(chǎng)完全競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格出清等。

因此，要真正規(guī)范PPP項(xiàng)目健康發(fā)展，杜絕隱性債務(wù)，不僅要通過完善PPP新機(jī)制，強(qiáng)化其基于使用者付費(fèi)和特許經(jīng)營(yíng)等原則，核定PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性和可持續(xù)性，更主要是要推進(jìn)政府采購(gòu)市場(chǎng)改革與開放，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

具體而言，首先明確政府公共服務(wù)和產(chǎn)品購(gòu)買者的角色，以最大化為人們提供高性價(jià)比的公共產(chǎn)品和服務(wù)為己任；其次，基于負(fù)面清單管理理念，推進(jìn)政府采購(gòu)市場(chǎng)的改革開放，營(yíng)造完全的公平競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)景；再次，創(chuàng)造條件盡快加入國(guó)際政府采購(gòu)協(xié)定，為中國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)引入全球化競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)，由于這一市場(chǎng)規(guī)模龐大，將有助于中國(guó)在貿(mào)易戰(zhàn)中贏得更多貿(mào)易伙伴。

野曠天低樹，江清月近人。杜絕PPP項(xiàng)目可能導(dǎo)致的新增隱性債務(wù)問題，根本上還是要加快推進(jìn)政府采購(gòu)市場(chǎng)改革，為這一市場(chǎng)拓寬生存發(fā)展空間，唯有如此才能真正有效優(yōu)化政府采購(gòu)市場(chǎng)的供需匹配效率，降低非市場(chǎng)交易成本，提高PPP項(xiàng)目的邊際投資收益率，讓PPP項(xiàng)目成為優(yōu)質(zhì)高效政府公共服務(wù)的加速器。