今年以來(lái)地方政府借錢明顯提速，折射積極財(cái)政政策發(fā)力穩(wěn)經(jīng)濟(jì)。

根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)等數(shù)據(jù)，今年一季度全國(guó)發(fā)行地方政府債券約2.84萬(wàn)億元，創(chuàng)歷史新高，同時(shí)與去年同期相比增長(zhǎng)約80%。這筆巨額資金近六成用于償還舊債，約四成用于重大項(xiàng)目建設(shè)。

目前地方政府借錢的合法途徑基本來(lái)自發(fā)行政府債券。為何今年一季度地方借錢規(guī)模大增？這筆資金究竟花在哪兒了？它對(duì)經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)生哪些影響？后續(xù)地方發(fā)債形勢(shì)如何？

地方借錢規(guī)模大增

回顧歷史數(shù)據(jù)，2025年一季度地方借錢規(guī)模創(chuàng)下歷史新高，不僅與2024同期相比出現(xiàn)近80%大幅增長(zhǎng)，與上一次一季度發(fā)債規(guī)模高點(diǎn)（2023年約2.11萬(wàn)億元）相比也增長(zhǎng)了約35%。

而想要了解一季度地方借錢規(guī)模大增的原因，則需要看細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)。地方政府債券按用途分為新增債券和再融資債券。新增債券資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目、民生項(xiàng)目等建設(shè)，而再融資債券主要用于償還到期地方政府債券本金或置換隱性債務(wù)等，即“借新還舊”。

根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)等公開(kāi)數(shù)據(jù)，一季度地方發(fā)債2.84萬(wàn)億元中，新增債券發(fā)行約1.24萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)約48%；再融資債券約1.6萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)119%。

東方金誠(chéng)研究發(fā)展部執(zhí)行總監(jiān)馮琳對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，一季度地方債發(fā)行量2.84萬(wàn)億元，同比增加1.27萬(wàn)億元，主要原因是用于置換地方政府隱性債務(wù)的再融資（專項(xiàng)）債券發(fā)行量達(dá)到1.34萬(wàn)億元，帶動(dòng)當(dāng)季再融資（專項(xiàng)）債券發(fā)行量同比增加1.04萬(wàn)億元至1.47萬(wàn)億元。此外，一季度新增債券中的專項(xiàng)債發(fā)行量約9602億，同比增加3261億，也是當(dāng)季地方債整體發(fā)行量同比高增的重要原因。

中國(guó)城投五十人論壇秘書(shū)長(zhǎng)胡恒松告訴第一財(cái)經(jīng)，一季度地方債發(fā)行規(guī)模大增，一方面是因?yàn)楦鞯芈鋵?shí)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方案，加快今年2萬(wàn)億元再融資債券以置換存量隱性債務(wù)進(jìn)度，一季度這一置換隱性債務(wù)進(jìn)度過(guò)半，且13個(gè)省市已完成全年置換隱性債務(wù)額度發(fā)行任務(wù)。

“另一方面，今年新增專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度也較快，這跟2025年是‘十四五’規(guī)劃收官之年，前期規(guī)劃的交通、能源、新基建等重大項(xiàng)目進(jìn)入建設(shè)高峰期，疊加‘十五五’部分項(xiàng)目提前啟動(dòng)等有關(guān)，新增專項(xiàng)債資金需求明顯提升。去年底國(guó)務(wù)院下放部分省份專項(xiàng)債券項(xiàng)目審核權(quán)，試點(diǎn)‘自審自發(fā)’，也客觀上加快地方發(fā)債節(jié)奏。”胡恒松說(shuō)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，今年以來(lái)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，但有效需求不足、社會(huì)預(yù)期偏弱等問(wèn)題仍然存在，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍面臨一定壓力。因此為了實(shí)現(xiàn)5%左右的預(yù)期經(jīng)濟(jì)增速等目標(biāo)，地方政府需要借助債務(wù)資金來(lái)穩(wěn)投資防風(fēng)險(xiǎn)。而且今年前兩個(gè)月財(cái)政收入增長(zhǎng)低迷，客觀上地方也更加依賴發(fā)債籌集資金，來(lái)推動(dòng)重大項(xiàng)目建設(shè)穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年前兩個(gè)月全國(guó)一般公共預(yù)算收入同比下降1.6%，全國(guó)政府性基金預(yù)算收入同比下降10.7%。

那么今年一季度地方借的2.84萬(wàn)億元究竟花哪兒了？

根據(jù)前述數(shù)據(jù)，其中約1.6萬(wàn)億元（占比約56%）用于“借新還舊”，而這又主要用于置換地方政府存量隱性債務(wù)，以實(shí)現(xiàn)展期降息，緩釋地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而新增債券約1.24萬(wàn)億元?jiǎng)t用于投資公益性重大項(xiàng)目，其中又以新增專項(xiàng)債為主。

根據(jù)企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)，今年一季度地方近1萬(wàn)億元新增專項(xiàng)債資金中，約31%投向市政和產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施；約21%投向軌道交通、鐵路、政府收費(fèi)公路等交通領(lǐng)域；約10%投向棚戶區(qū)改造；約7%投向醫(yī)療衛(wèi)生；約6%投向農(nóng)林水利；約5%投向土地儲(chǔ)備；約4%投向城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等。

中債資信企業(yè)與機(jī)構(gòu)部負(fù)責(zé)人孫靜媛告訴第一財(cái)經(jīng)，預(yù)計(jì)今年專項(xiàng)債仍以傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投向?yàn)橹鲗?dǎo)，結(jié)合國(guó)務(wù)院專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金的領(lǐng)域從原來(lái)的17個(gè)行業(yè)增加到22個(gè)，預(yù)計(jì)今年會(huì)向新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、貨運(yùn)綜合樞紐、衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托育、城市更新等新納入的領(lǐng)域傾斜。同時(shí)更加注重對(duì)新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)領(lǐng)域的支持，如新型基礎(chǔ)設(shè)施以及前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。

穩(wěn)投資防風(fēng)險(xiǎn)

地方加快發(fā)債，也折射今年更加積極的財(cái)政政策快速落地。

馮琳表示，一季度地方債發(fā)行節(jié)奏比較快，是積極財(cái)政政策靠前發(fā)力的體現(xiàn)。地方債的發(fā)行，一方面可以為加快推進(jìn)地方重大項(xiàng)目建設(shè)提供資金；另一方面，地方債中的置換債的發(fā)行，也可幫助地方政府騰挪出原本用于化債的資金去搞發(fā)展，釋放地方政府在基建投資等方面的穩(wěn)增長(zhǎng)動(dòng)能。這是當(dāng)前全方位提振內(nèi)需的一個(gè)重要發(fā)力點(diǎn)。

“可以看到，在年初穩(wěn)增長(zhǎng)政策提前發(fā)力，地方政府債發(fā)行規(guī)模顯著擴(kuò)大背景下，1~2月不含電力的基建投資同比增長(zhǎng)5.6%，增速較去年全年加快1.2個(gè)百分點(diǎn)。”馮琳說(shuō)。

胡恒松也認(rèn)為，一季度地方債發(fā)行規(guī)模較大，能夠有效擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。同時(shí)，通過(guò)發(fā)行再融資債券進(jìn)行債務(wù)置換，可以有效降低地方政府的償債壓力，使地方政府有更多的資金投向經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障。

溫來(lái)成表示，專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度較快，也給專項(xiàng)債管理帶來(lái)一定的挑戰(zhàn)，地方需要盡早將債券資金撥付至項(xiàng)目，加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，盡早形成實(shí)物工作量，發(fā)揮穩(wěn)投資補(bǔ)短板效應(yīng)。

不少地方也采取行動(dòng)用好專項(xiàng)債資金。比如近期湖南省人民政府辦公廳公布《湖南省推進(jìn)地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)實(shí)施方案》，要求加快專項(xiàng)債券發(fā)行節(jié)奏，加快資金撥付和項(xiàng)目建設(shè)，規(guī)范資金使用。專項(xiàng)債券資金下達(dá)后，6個(gè)月仍未實(shí)際支出的，原則上按程序調(diào)整用于本地區(qū)其他符合條件的項(xiàng)目；12個(gè)月仍未實(shí)際支出的，原則上由省財(cái)政廳收回并分配至其他地區(qū)。

事實(shí)上，不僅今年一季度地方債發(fā)行進(jìn)度較快，一般國(guó)債發(fā)行進(jìn)度也明顯快于歷史同期水平。

根據(jù)今年中央與地方預(yù)算報(bào)告數(shù)據(jù)，2025年合計(jì)新增政府債務(wù)總規(guī)模11.86萬(wàn)億元，比上年增加2.9萬(wàn)億元。其中，中央政府發(fā)行國(guó)債（含特別國(guó)債等）6.66萬(wàn)億元，地方政府發(fā)債5.2萬(wàn)億元。這些還不包括用于償還舊債或置換地方隱性債務(wù)的債券。

財(cái)通證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家孫彬彬預(yù)計(jì)，考慮2萬(wàn)億元用于置換隱債的特殊再融資債，預(yù)計(jì)2025年政府債發(fā)行規(guī)模約為24.2萬(wàn)億元（其中地方債預(yù)計(jì)發(fā)行規(guī)模約為9.83萬(wàn)億元），較2024年增加1.91萬(wàn)億元。

馮琳表示，隨著3月各項(xiàng)財(cái)政政策指標(biāo)落地，4月起新增專項(xiàng)債發(fā)行將逐步提速，預(yù)計(jì)二季度、三季度地方政府債券發(fā)行量都將在1.5萬(wàn)億左右。這主要是考慮到國(guó)有大行注資特別國(guó)債將在二季度發(fā)行，超長(zhǎng)期特別國(guó)債也有望在二季度開(kāi)閘發(fā)行，為了避免政府債券供給壓力過(guò)于集中，新增專項(xiàng)債發(fā)行可能不會(huì)過(guò)度集中在二季度。另外，預(yù)計(jì)年內(nèi)剩余的6627億置換隱債再融資專項(xiàng)債額度將在二季度發(fā)行完畢。

“預(yù)計(jì)2025年地方債發(fā)行規(guī)模將會(huì)有所擴(kuò)大，同時(shí)整體發(fā)行節(jié)奏前置，預(yù)計(jì)超六成地方債供給會(huì)集中于上半年。”胡恒松說(shuō)。