從2023年末的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，到今年政府工作報(bào)告中“2024年政府工作任務(wù)”，均明確提出，要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。新一輪財(cái)稅改革需要回應(yīng)哪些新形勢、新問題？如何兼顧短期、中期和長期的不同目標(biāo)？改革應(yīng)從何處著手？當(dāng)前房地產(chǎn)市場調(diào)整背景下，如何培育穩(wěn)定可靠的地方稅源？消費(fèi)稅改革向何處去？在化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和地方經(jīng)濟(jì)增長之間取得平衡，如何解題？第一財(cái)經(jīng)專訪華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院創(chuàng)始院長賈康。

財(cái)政收入和減稅降負(fù)如何平衡？

第一財(cái)經(jīng)：近幾年來，我國宏觀稅負(fù)比重有所下降，稅收收入占GDP的比重從2012年的18.7%降到了2023年的14.4%。一方面，財(cái)政收入要可持續(xù)，另一方面，企業(yè)又期待減稅降負(fù)，這二者之間的矛盾如何解決？

賈康：稅收和GDP之比在國際比較來看確實(shí)是比較低了，只有14%多一點(diǎn)。但同時(shí)得注意，中國企業(yè)的所謂負(fù)擔(dān)，并不能簡單歸為正稅的負(fù)擔(dān)，它還有稅外的。有比較系統(tǒng)化的、有一定規(guī)范性的五險(xiǎn)一金。這個(gè)實(shí)際形成的負(fù)擔(dān)在國際上算是高水平了。五險(xiǎn)一金大概合在一起，應(yīng)該和工資相比是40%出頭。收費(fèi)的這部分前些年在努力推進(jìn)減少種類、降低收費(fèi)的力度方面做了很多努力。實(shí)際情況需要我們看到全景圖，正稅的負(fù)擔(dān)是在下降，但其他的一些負(fù)擔(dān)怎樣更合理化是一個(gè)不能不考慮的問題。

第一財(cái)經(jīng)：經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長非常關(guān)鍵的一點(diǎn)是如何激活企業(yè)的投資動(dòng)力。從財(cái)稅制度的頂層設(shè)計(jì)和具體執(zhí)行層面，應(yīng)該注意些什么？

賈康：稅是不可避免的一個(gè)重要調(diào)節(jié)工具。稅收總體的框架，中央有一個(gè)指導(dǎo)方針，就是逐漸提高直接稅比重，而我們前面已經(jīng)做的是在努力降低間接稅比重。宏觀稅負(fù)從原來的相對(duì)高水平往下的調(diào)整，主要是通過像增值稅這樣的流轉(zhuǎn)稅有幾輪降低稅率的減稅安排。怎樣逐漸提高直接稅比重卻碰到了難題。直接稅在企業(yè)來說主要就是所得稅了。我們現(xiàn)在的企業(yè)所得稅標(biāo)準(zhǔn)稅率是25%，但有很多的具體優(yōu)惠。比如，上市公司早已經(jīng)多少年前就是15%，對(duì)于小型企業(yè)有減半征收，小微企業(yè)有更多的簡易征收辦法。這一系列的措施還有一些優(yōu)化的必要性。如果在降低間接稅方面繼續(xù)努力的同時(shí)，直接稅方面怎樣更好體現(xiàn)支付能力原則，適當(dāng)?shù)卦谄髽I(yè)這方面，公平競爭的大前提之下，實(shí)現(xiàn)有支付能力企業(yè)更多給國庫做一些貢獻(xiàn)，是可能的一個(gè)調(diào)整要領(lǐng)。

但是更重要的要考慮是不是個(gè)人所得稅方面的優(yōu)化更值得看重。個(gè)人所得稅2018年有一輪改革，有了一個(gè)綜合的稅基方面的進(jìn)步，但是只把四種勞動(dòng)收入綜合了。下一輪個(gè)人所得稅改革，利息這部分收入是可以考慮把它納入綜合稅基的。利息稅過去曾經(jīng)征收過，后來停征了。但直接投資這方面應(yīng)該網(wǎng)開一面，鼓勵(lì)有投資能力的人把資本利得馬上作為直接投資。國外的經(jīng)驗(yàn)一般來說就是給他一個(gè)相對(duì)低的比例稅率，我覺得要借鑒這樣一個(gè)國際經(jīng)驗(yàn)。

第一財(cái)經(jīng)：個(gè)人所得稅的征收更加綜合，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長起到什么樣的影響？

賈康：如果非勞動(dòng)性收入，就是利息這樣加進(jìn)去以后，更合理一些。而同時(shí)我認(rèn)為最高邊際稅率45%應(yīng)該往下調(diào)。在國際比較來說，這就是高水平了。能夠往下調(diào)多少？這還是做方案的具體的技術(shù)性的測算，也可能要循序漸進(jìn)。降低最高邊際稅率有利于高科技企業(yè)穩(wěn)定他們的高端人才隊(duì)伍。

地方政府替代財(cái)源何處尋？房地產(chǎn)稅前景如何？

第一財(cái)經(jīng)：這幾年房地產(chǎn)市場的調(diào)整減少了地方政府的收入來源。怎么從一個(gè)長期的角度，為地方政府提供穩(wěn)定可靠的稅源？

賈康：地方政府有在地方基金預(yù)算里體現(xiàn)的咱們一般人所說的“土地財(cái)政”的收入，就是地方政府轄區(qū)里邊的土地批租形成非常有分量的收入?？傮w來說，這一塊收入的支撐力比前幾年確實(shí)是下降了。往后這塊收入的來源并不能從根本上否定。為什么？土地批租收入的地租，這是一個(gè)依據(jù)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)可以確立的合法的收入來源，以后讓它更好地跟著整個(gè)房地產(chǎn)市場來完成一個(gè)筑底回暖以后，應(yīng)該讓它更規(guī)范地來形成收入流。必須在“土地財(cái)政”這個(gè)意義上把它廣義化，不能光靠土地一級(jí)開發(fā)，還有土地開發(fā)以后形成的不動(dòng)產(chǎn)形成房地產(chǎn)稅的收入。房地產(chǎn)稅的改革總體來說進(jìn)展非常有限。2022年、2023年，一直到現(xiàn)在，沒有得到合適的時(shí)機(jī)去推出房地產(chǎn)稅改革的試點(diǎn)擴(kuò)圍。但大的方向上，建立一個(gè)現(xiàn)代國家必須有現(xiàn)代稅制，直接稅里面包括地方政府層面應(yīng)該有的地方稅體系里邊是不可能排除房地產(chǎn)稅的。應(yīng)該積極考慮怎樣逐漸去把房地產(chǎn)稅培育出來。這是一個(gè)長期任務(wù)，在全國不可能齊步走，我估計(jì)以后時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候還是應(yīng)該考慮試點(diǎn)擴(kuò)圍。稅收法定軌道上立法先行以后，一旦全國人大能夠?qū)徟ㄟ^，也不會(huì)全國一起依照這個(gè)法律來執(zhí)行，也會(huì)區(qū)分先后。

消費(fèi)稅改革向何處去？

第一財(cái)經(jīng)：我們的經(jīng)濟(jì)增長模式，從過去的投資驅(qū)動(dòng)正在向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。財(cái)稅體系將為此進(jìn)行哪些調(diào)整？消費(fèi)稅是否是其中一個(gè)重要抓手？

賈康：我國有巨大的消費(fèi)市場潛力，但這個(gè)潛力的持續(xù)發(fā)揮必須有前面在生產(chǎn)源頭上的有效投資，它不斷地提供就業(yè)機(jī)會(huì)，使經(jīng)濟(jì)在增長過程中間以老百姓的安居樂業(yè)、取得穩(wěn)定收入作為消費(fèi)資金的源頭活水。有了這樣的普遍的就業(yè)，穩(wěn)定的收入，再加上社會(huì)保障體系解除后顧之憂，那跟著的14億人口特大規(guī)模消費(fèi)市場的消費(fèi)潛力就可以發(fā)揮。在這個(gè)情況下，稅收如果在消費(fèi)上，涉及到一個(gè)是適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)，比如有些老百姓過去認(rèn)為帶點(diǎn)高端消費(fèi)品特征的已經(jīng)大眾化了，就把它移除。但另外一些要加進(jìn)來，比如燃油稅。要綠色低碳發(fā)展，要有一種稅負(fù)疊加到燃油的價(jià)格信號(hào)上面，使大家更多考慮用車要盡量考慮減少油耗。這樣就促進(jìn)了綠色低碳。所以經(jīng)過多年的努力把燃油稅推出。但實(shí)際上燃油稅是消費(fèi)稅里的一個(gè)稅目。那么，未來對(duì)于環(huán)境造成比較大壓力的一些產(chǎn)品，是不是可以增加消費(fèi)稅的稅收調(diào)節(jié)力度。還有煙酒，容易成癮的消費(fèi)品。在煙酒的稅負(fù)上面，總體前景應(yīng)該是保持一定調(diào)節(jié)力度的，但是結(jié)構(gòu)上要有一定優(yōu)化。

還有一個(gè)問題，消費(fèi)稅按過去的規(guī)定100%歸中央，有沒有可能把消費(fèi)稅一部分推給地方，成為它的收入來源？這個(gè)已經(jīng)開始有了一個(gè)動(dòng)作，就是把珠寶首飾，帶點(diǎn)高端的、帶點(diǎn)奢侈品特征的這樣一個(gè)消費(fèi)稅已經(jīng)推給地方了。在這種比較規(guī)范的商城里管理上容易跟得上。但如果假設(shè)把煙酒也推給地方的話，這個(gè)稅怎么管理，可能還是得進(jìn)一步考慮的問題。燃油也是這樣。遍布的加油站，如果把燃油稅推給地方，加油站的具體管理點(diǎn)上，管理的規(guī)范性能不能有一個(gè)基本的保證，可能還得進(jìn)一步研究。

第一財(cái)經(jīng)：所以既有理論層面的考慮，也要有實(shí)際執(zhí)行層面的考慮。

賈康：是的，一個(gè)具體改革，方方面面都考慮到。所以前面幾年曾經(jīng)討論很熱鬧的消費(fèi)稅，怎么樣把其中可以推給地方的都推給地方，好像動(dòng)作不大。這一輪改革在這方面我估計(jì)有所考慮，我們可以拭目以待。

如何完善地方政府債務(wù)管理？

第一財(cái)經(jīng)：去年中央提出一攬子化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方案。去年以來，城投債的融資是明顯在下降的，城投融資也會(huì)影響基建投資的增速。在化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長之間，如何平衡？

賈康：中央的政策是鼓勵(lì)現(xiàn)在財(cái)政政策加力提效，更多地積極地去做這種基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施的投資。去年的1萬億國債專門說了拿到資金以后馬上安排以轉(zhuǎn)移支付的方式放到地方層面，實(shí)際上是給地方紓困。今年開始又有超長期特別國債的發(fā)行，以及地方專項(xiàng)債高度重視、繼續(xù)以比較大的規(guī)模來發(fā)行。那么地方手里可用的資金，幾個(gè)因素綜合在一起，它會(huì)在未來表現(xiàn)出來越來越多可能去適當(dāng)增加這種基礎(chǔ)設(shè)施的投資。

第一財(cái)經(jīng)：在防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制建設(shè)上，有哪些是需要突破的？

賈康：分稅制這樣一個(gè)跟市場經(jīng)濟(jì)匹配的體制，在中國的省以下沒有真正落地。雖然有了陽光化的規(guī)范的地方債收入，但仍然感覺很多時(shí)候“捉襟見肘”，就實(shí)際形成了一些隱性負(fù)債。怎樣化解地方隱性負(fù)債？這就成為地方債這個(gè)機(jī)制長期、有效、健康運(yùn)行的一個(gè)突出問題。中央現(xiàn)在是多管齊下，一方面是要強(qiáng)調(diào)以債化債，各地摸清楚隱性債務(wù)的基本情況，要通過一些必要的化債資金的注入，幫著把這些隱性債轉(zhuǎn)為相對(duì)而言資產(chǎn)質(zhì)量比較高的。當(dāng)然，在還本付息方面，一般利息率要調(diào)低，但同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)得到很好控制的新的安排。另外就是往前的發(fā)展越來越多強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)管理，要從監(jiān)管這個(gè)角度上把責(zé)任壓實(shí)，不要再出現(xiàn)新的地方隱性債。

當(dāng)然更根本的，我估計(jì)這一輪新的財(cái)稅改革，它一定要在省以下怎樣更好地貫徹分稅制原則方面要爭取動(dòng)真格。省以下的政府，它也越來越多可以憑借著體制優(yōu)化，來實(shí)現(xiàn)自己可預(yù)期的能夠產(chǎn)生相對(duì)穩(wěn)定支撐力的財(cái)源建設(shè)。地方稅體系建設(shè)，更規(guī)范的公債運(yùn)行，是跟這個(gè)配套改革結(jié)合在一起的。

第一財(cái)經(jīng)：與分稅制改革相配套，設(shè)立了中央向地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的制度。轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模已經(jīng)達(dá)到10萬億。怎么評(píng)估它的發(fā)展進(jìn)程？

賈康：分稅制的基本原則就是各級(jí)政權(quán)要有自己合理的事權(quán)設(shè)定，政權(quán)、事權(quán)，以后可能應(yīng)該按照中央、省、市縣三級(jí)，把這個(gè)事權(quán)清單越來越多地以文件形式先穩(wěn)定下來。這些年已經(jīng)在做。然后對(duì)應(yīng)到的是什么呢？是支出責(zé)任，支出責(zé)任就到了可操作的情況下了。跟著這些責(zé)任考慮，財(cái)權(quán)要合理化，現(xiàn)代意義的分級(jí)預(yù)算又匹配上什么呢？中央跟省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付。

現(xiàn)在整個(gè)中國財(cái)政支出盤子20多萬億里邊，已經(jīng)有10萬億出頭的轉(zhuǎn)移支付了，它的比重還是相當(dāng)可觀的。它體現(xiàn)的是什么呢？中國在整個(gè)橫向來說，各個(gè)區(qū)域之間差異非常明顯，各個(gè)區(qū)域里邊也都有懸殊，具體化的各種各樣的發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)的區(qū)別。它的轉(zhuǎn)移支付就得區(qū)別對(duì)待。有一個(gè)大家看起來有點(diǎn)迷惑的問題，說統(tǒng)計(jì)上講整個(gè)的財(cái)政收入，中央現(xiàn)在拿的將近一半，地方拿的一半多一點(diǎn)以后，支出方面地方卻承擔(dān)了（大概）80%，中央自己拿到的45%里邊（大概）20個(gè)點(diǎn)滿足自己本級(jí)支出需要用了以后，其他25個(gè)點(diǎn)全做轉(zhuǎn)移支付了。這個(gè)轉(zhuǎn)移支付可不是推平頭下去的，是突出重點(diǎn)、兼顧全局的發(fā)展、區(qū)別對(duì)待的，著重支持了邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)。所以這是一個(gè)全世界所有財(cái)政調(diào)節(jié)里的共通的規(guī)律，就是橫向的不平衡要通過縱向的不平衡來加以合理化矯正。這樣更好地促進(jìn)整個(gè)社會(huì)不同地區(qū)、不同收入的社會(huì)成員可以更好地共享改革開放成果。

這個(gè)10萬億出頭的轉(zhuǎn)移支付要分兩大類。一類叫做一般性轉(zhuǎn)移支付，要用很客觀的公式計(jì)算好，算出來多少就是多少，另外還要有一些重要的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付到了地方那兒，用途已經(jīng)被鎖定。一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付合在一起，是整個(gè)10萬億出頭的轉(zhuǎn)移支付的去向。

第一財(cái)經(jīng)：轉(zhuǎn)移支付的占比會(huì)如何變化？

賈康：不排除未來一段時(shí)間還繼續(xù)提高它在整個(gè)財(cái)力盤子里的比重。

第一財(cái)經(jīng)：轉(zhuǎn)移支付的資金使用效率還有提升的空間嗎？

賈康：有。轉(zhuǎn)移支付是公共資源的運(yùn)用，它的績效考評(píng)尤其顯得重要。政府行為事前、事中、事后都做績效考評(píng)。這全套的績效考評(píng)最后應(yīng)該發(fā)展成一個(gè)滾動(dòng)的績效預(yù)算?，F(xiàn)在叫三年滾動(dòng)的預(yù)算規(guī)劃，粗線條的，從中央先做起，有條件的地方也跟進(jìn)著來試著做。發(fā)展方向以后是要整個(gè)的績效考評(píng)貫穿所有的資金運(yùn)用，包括轉(zhuǎn)移支付運(yùn)用的全程。而且最后落到的就是有權(quán)必有責(zé)，這個(gè)問責(zé)制要以績效考評(píng)來量化，這個(gè)量化可以是打分的，可以比較的方式，最后落到獎(jiǎng)懲這樣一種又有激勵(lì)又有約束的合理機(jī)制的運(yùn)行。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，如何應(yīng)對(duì)稅收新挑戰(zhàn)？

第一財(cái)經(jīng)：數(shù)字經(jīng)濟(jì)是新的增長點(diǎn)，數(shù)據(jù)作為一個(gè)新的生產(chǎn)要素，如何對(duì)它征稅，未來的征管方向是怎樣的？

賈康：數(shù)字經(jīng)濟(jì)怎么征稅已經(jīng)討論了多年。美國在這方面的研究和形成的初步認(rèn)識(shí)，對(duì)我們有借鑒意義。他在實(shí)際動(dòng)作上相當(dāng)審慎。因?yàn)橐粋€(gè)新生事物必須反復(fù)研討，審慎地一步一步地來往前推進(jìn)。中國現(xiàn)在總體來說可能還是以研究為主的階段。數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素需要有一個(gè)確權(quán)，后面就有可能去討論稅收怎么調(diào)節(jié)。有關(guān)部門正在緊鑼密鼓推出關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)大潮里面，數(shù)據(jù)成為資產(chǎn)，數(shù)據(jù)資產(chǎn)的確權(quán)分配和它相關(guān)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)在入表概念之下的一整套規(guī)范。

如何用好財(cái)政赤字？

第一財(cái)經(jīng)：展望下半年以及全年的經(jīng)濟(jì)增長情況，怎么去看待赤字?jǐn)?shù)量以及債務(wù)的使用情況？

賈康：財(cái)政赤字是一個(gè)積極財(cái)政政策代表性的指標(biāo)，去年本來定的是3%的赤字率，第四季度有了預(yù)算調(diào)整方案以后，明確宣布赤字率調(diào)高到3.8%。今年又把它按照3%來做了往下的調(diào)整。但應(yīng)該講去年的3.8%所形成的以赤字概念之下可用的資金的增量，主要來自那1萬億國債。其實(shí)現(xiàn)在給出的信息是不止一半是用于今年了。這個(gè)赤字率如果按照同口徑比較，今年就不止3%。3%或3%以上的赤字率首先是政府的一個(gè)態(tài)度，就是擴(kuò)大內(nèi)需，財(cái)政要保持相對(duì)高的赤字率?，F(xiàn)在仍然是比較有規(guī)模地在安排國債和地方債，特別是發(fā)行了超長期的特別國債，現(xiàn)在可以長達(dá)50年。比如說這個(gè)1萬億特別國債，不算在赤字率里邊，它是專門的特別賬戶處理的。今年開始1萬億，以后還有若干輪的超長期特別國債，20年、30年、50年。這樣一來，政府在財(cái)政政策加力提效這方面確實(shí)是把工具箱里更多的工具拿出來做組合運(yùn)用。

本期節(jié)目

編導(dǎo) 芮曉煜

制片人 尹淑榮