1978年以來，中國實行改革開放，開始了由計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的經濟、社會轉型歷程。改革開放近40年，中國國民經濟現(xiàn)代化建設取得了舉世矚目的偉大成就，正在大步邁向“兩個100年”奮斗目標。財政制度安排體現(xiàn)政府與市場、政府與社會、中央與地方關系，涉及經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各方面。

1994年分稅制改革以提高“兩個比重”為基礎、以服務于市場經濟的經濟性分權為取向調整了政府與企業(yè)、中央與地方政府的財政關系，強調發(fā)揮中央與地方兩個積極性，形成了我國現(xiàn)有財政制度的基本框架，成為上世紀我國市場經濟體制改革的重要突破口，奠定了我國20年來社會經濟高速發(fā)展的基礎；同步推進的稅收制度改革則進一步規(guī)范了政府與市場的關系，釋放了微觀市場主體的活力，有效促進了市場經濟體制運行，提高了政府調控經濟的能力。

1998年開始建立公共財政制度的探索將重點放在支出制度的完善和支出結構的調整上，財政支出的重點從經濟建設領域轉向民生領域。

1999年啟動了預算制度改革，通過部門預算、國庫集中收付和政府采購等制度的引入，初步構建了現(xiàn)代預算體系框架，預算的公開性、民主化程度顯著提高。公共財政體制的建設與完善，較好地規(guī)范了中央與地方、國家與企業(yè)、政府與市場間的關系，為構建現(xiàn)代財政制度奠定了良好基礎。

1994年分稅制改革的里程碑意義

中國已經進入啟動新一輪經濟體制配套改革的關鍵時期，與此前若干輪改革類似，財稅改革再次成為研討和推進配套改革的切入點，其中又以如何認識和深化1994年以來的分稅制改革為核心。

在學術界已達成的較普遍共識是：稅收制度是規(guī)范政府與企業(yè)分配關系的制度安排，財政體制則是處理政府間分配關系的制度安排。如在學理層面做更周詳的審視，可知實際上這一認識是遠未到位的。

財政作為一國政權體系之“以政控財，以財行政”的分配體系，作直觀考察，首先是解決政府為履行其社會管理權力和職能而配置公共資源的問題，與之密切相關、不可分離的，便是其所牽動的整個社會資源的配置問題。因此財政制度安排——包括解決政府“錢從哪里來”問題的稅收與非稅收入、“錢用到哪里去”問題的支出、轉移支付以及資金收支的標準化載體即預算等的一系列體制、制度、機制的典章式規(guī)定——所處理的實質問題，是處理經濟社會生活中的三大基本關系：政府與市場主體的企業(yè)之間；中央政府與地方各級政府之間；公權體系與公民之間的財力、資源、利益分配。

因此，財政體制首先要解決資源配置中基于產權契約和法治環(huán)境、政府作用之下的效率激勵、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新響應機制問題，以及利益分配過程的公正、可預期、可持續(xù)問題，進而服務、影響、制衡資源配置全局。

鄧小平1992年南方談話后在我國所確立的社會主義市場經濟目標模式，實際確立的是多種經濟形式和產權規(guī)范的法治化取向不可逆轉、公平競爭市場和間接調控體系的成型勢在必行，因而完全合乎邏輯地要引出在1993年加緊準備、于1994年1月1日正式推出的“分稅制”配套改革。

這正是與中國經濟社會歷史性轉軌中通盤資源配置機制的再造相呼應的制度變革。

對于1994年分稅制改革的評價，學界多從當年改革目標之一——“提高中央財政收入占財政收入比重”的實現(xiàn)程度來評判和肯定其取得的巨大成功——不錯，這一問題是逼迫1994年改革并提供決策層空前一致的“政治資源”來推行這一改革的直接因素之一。但全面地看，1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻遠遠不僅于此。

在轉軌、改革的基本邏輯鏈條上展開評價，其貢獻和意義，在于使中國的財政體制終于從中華人民共和國成立不久的50年代即不得不告別嚴格、完整意義的統(tǒng)收統(tǒng)支而反復探索卻始終不能收功的“行政性分權”，走向了與市場經濟相內洽的“經濟性分權”，突破性地改造了以往不論“集權”還是“分權”都是按照企業(yè)行政隸屬關系組織財政收入的體制癥結。在“繳給誰”和“按照什么依據繳給誰”的制度規(guī)范上，前所未有地形成了所有企業(yè)不論大小、不講經濟性質、不分行政級別，在稅法面前一律平等、一視同仁，“該繳國稅繳國稅，該繳地方稅繳地方稅”的真正公平競爭環(huán)境，提供出在激發(fā)微觀企業(yè)活力基礎上有利于培育長期行為的穩(wěn)定預期；其次也使中央地方間告別了行政性分權歷史階段分成制下的扯皮和包干制下“包而不干”延續(xù)扯皮因素的“體制周期”，打破了令人頭痛的“一放就亂，一亂就收，一收就死”的循環(huán)，形成了政府對市場主體實行宏觀“間接調控”的機制條件和中央與地方間按稅種或按某一稅種的同一分享比例分配各自財力的比較規(guī)范、穩(wěn)定的可持續(xù)體制安排。

正是在這種以統(tǒng)一、規(guī)范、公正公平為取向處理政府與企業(yè)、中央與地方、公權與公民分配關系的“三位一體”框架下，淡化了每一具體地區(qū)內各級政府對各種不同企業(yè)的“遠近親疏”關系和由親疏而“區(qū)別對待”中的過多干預與過多關照，抑制了地方政府與中央政府的討價還價機制和地方政府之間“會哭的孩子有奶吃”的苦樂不均“攀比”機制。既為企業(yè)創(chuàng)造了良好的市場經營環(huán)境，也為地方政府營造了一心一意謀發(fā)展中認同于規(guī)范化的制度氛圍。

當前一些財政困難恰恰是分稅制沒貫徹到位

當然，魄力和動作極大的1994年改革，在多方面制約條件之下，只是提供了以分稅分級體制處理三大關系的一個初始框架，仍帶有較濃重的過渡色彩。深化改革的任務，在其后已完成了一些，但如何在省以下真正貫徹落實分稅制的任務，還遠未完成。

自1994年以來直至今天，我國各省級行政區(qū)以下的地方財政體制，總體而言始終未能如愿地過渡為真正的分稅制，實際上就是五花八門、復雜易變、討價還價色彩仍較濃厚的分成制和包干制。為人們所詬病的基層財政困難問題、地方隱性負債問題和“土地財政”式行為短期化問題等種種弊端，實際正是在我們早已知道而欲作改變的分成制、包干制在省以下的無奈運行中產生的。把地方“基層困難”、“隱性負債”、“土地財政”問題的板子打在分稅制身上，是完全打錯了地方，并由此會實際否定1994年改革的大方向。這是一個大是大非問題，不可忽視，必須說明白講清楚。

分稅制財政體制內洽于市場經濟。在我國不斷深化社會主義市場經濟體制改革和推進全面配套改革，“五位一體”地實現(xiàn)現(xiàn)代化中國夢的征程上，堅持分稅制財政體制改革方向，是切切不可動搖的。從1994年以來的基本事實出發(fā)，近些年來地方財政運行中出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財政困難、隱性負債、土地財政、“跑部錢進”等問題，絕非分稅制所造成的，恰恰是因為分稅制改革在深化中遇阻而尚沒有貫徹到位，特別是在省以下還并未成型所引致。

面對現(xiàn)實生活中與基層困難、地方隱性負債和“土地財政”短期行為相關的問題與弊端，除了有未知實情而把這些負面因素歸咎于1994年分稅制改革（實質上便會否定與市場經濟相配套的財政改革和轉型大方向）這種錯誤認識之外，還有一種雖未在表述上全盤否定分稅制方向，卻從強調“因地制宜”切入而提出的“中央與省之間搞分稅制、省以下不搞分稅制”、“非農區(qū)域搞分稅制、農業(yè)區(qū)域不搞分稅制”的主張，可將其概括為“縱向分兩段、橫向分兩塊(兩類)”的設計思路。這一設計思路看似以“實事求是”為取向，要害卻是未能領會市場經濟資源配置的內在要求而脫離了中國經濟社會轉軌的基線和現(xiàn)實生活中的可操作性，屬于一種使財政體制格局重回“條塊分割”、“多種形式包干”的思維方向，完全未能把握深化改革的“真問題”：一個統(tǒng)一市場所要求的各種要素無壁壘流動的制度安排，如何能夠如此“因地制宜”而橫、縱皆為切割狀態(tài)？

如果說省以下不搞分稅制，那么實際上這恰恰就是說的1994年改革以來我們遺憾地看到的因深化改革受阻而業(yè)已形成、為人詬病的現(xiàn)實狀態(tài)，真問題是如何走出這一“山重水復疑無路”的困境。如果說“農業(yè)地區(qū)不搞分稅制”，那么且不說實際操作方案中如何可能合理地將我國具體劃分為各類大大小小、與非農地區(qū)僅一線之分的“農業(yè)地區(qū)”，試想一下體制分隔、切割狀態(tài)下各個區(qū)域中的企業(yè)將如何形成我國目前第一大稅種增值稅的抵扣鏈條，以及各地政府將如何處理各自轄區(qū)的企業(yè)所得稅索取權？這將生成完全不能接受的紊亂狀態(tài)，并將帶來無法解決的真問題。統(tǒng)一市場的資源配置優(yōu)化機制，必然要求分稅制“橫向到邊，縱向到底”地實施，即實現(xiàn)其制度安排的全覆蓋——這也是分稅制改革制度創(chuàng)新的內在要求。與之相聯(lián)系、相呼應的管理系統(tǒng)創(chuàng)新、信息系統(tǒng)創(chuàng)新，也必然都應當“橫向到邊，縱向到底”地全覆蓋。

現(xiàn)代財稅體制未來改革重點

財政收支機制與安排要在五位一體的框架下，全面體現(xiàn)國家治理意圖。財稅體制改革要把創(chuàng)造機會均等、維護社會正義，放在最為突出的位置，既加快財稅自身的改革，又積極支持配合相關改革，著重建立機制、促進包容，使各級政府財權與事權相順應，財力與支出責任相匹配的現(xiàn)代財政制度，服務于十八屆三中全會的改革頂層設計與部署。

根據1994年改革以來分稅制深化改革不盡如人意的突出矛盾和真實問題，在提高國家治理能力和治理現(xiàn)代化背景下，建立現(xiàn)代財稅體制的重點應包括：

（一）以政府扁平化改革為框架。

在“最小一攬子”配套改革中積極、漸進推進省以下分稅制的貫徹落實，通過省直管縣、鄉(xiāng)財縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，在大面上將我國原來的五個政府層級扁平化為中央、省、市縣三個層級（不同地區(qū)可有先有后），以此作為由“山重水復”變“柳暗花明”的一個框架基礎。

其意義是促進1994年以后始終不能貫徹落實的省以下分稅制的進行。如果一旦分稅制可以在省以下貫徹，其他的配套改革都可以有實質性的推進。過去我國約20種稅怎么分的問題，經多年探索，怎么都分不好，現(xiàn)在人們所抨擊的很多地方政府的短期行為，與其合理職能相悖的表現(xiàn)，伴隨制度條件的改變應都可以得到改造。

總體來看，我國的“省直管縣”改革可分三步走：第一步是像目前各省的改革試點搞的那樣，省主要對直管縣的財政進行直管，并適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位；第二步是市和縣分治，統(tǒng)一由省直管，重新定位市和縣的功能，某些市毗連的縣可改為市轄區(qū)；第三步是市的改革，在合理擴大市轄區(qū)范圍的同時，合理調整機構和人員，總的方向應當是撤銷傳統(tǒng)意義上的管縣的地級市（級別可保留，人員逐漸調整），全面落實市縣分置，省直管縣。在上述過程中，還可大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革，對經濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試行由縣財政統(tǒng)一管理其財政收支的辦法，對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“鄉(xiāng)財縣管”方式，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權和使用權、財務審批權不變的前提下，采取“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據統(tǒng)管”的管理模式。

（二）以合理調整事權為匹配邏輯。

在頂層規(guī)劃下調整、理順中央與地方事權劃分，包括中央事權、地方事權、中央與地方共擔事權、中央委托事權、中央引導與鼓勵事權等等，進而按照政府事務的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責任，盡快啟動由粗到細形成中央、省、市縣三級事權與支出責任明細單的工作，并在其后動態(tài)優(yōu)化和加強績效考評約束。盡快將基礎養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權。地方政府應退出一般競爭項目投資領域，同時規(guī)范省以下政府的事權劃分邊界。

（三）以稅制改革為配合，完善政府間收入劃分改革。

以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度。大力推進資源稅改革，以將“從價征收”機制覆蓋到煤炭為重頭，進一步擴大資源稅的征收范圍。推進房地產稅立法。開征獨立的環(huán)境保護稅，并將該稅種收入劃分地方。擴大消費稅征收范圍、調整部分稅目的消費稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費稅稅目收入劃歸地方；將車輛購置稅劃歸為地方收入；鞏固“營改增”成果，將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般性轉移支付的來源。

（四）以規(guī)范的轉移支付制度體現(xiàn)事權優(yōu)先原則。

按照人口、地理、服務成本、功能區(qū)定位等因素優(yōu)化轉移支付的均等化公式，加強對欠發(fā)達地方政府的財力支持；適當降低專項轉移支付占全部轉移支付的比重，歸并、整合專項中的相似內容或可歸并項目；盡量提前其具體信息到達地方層面的時間，并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預算的通盤編制與嚴肅執(zhí)行。此外，還應積極探索優(yōu)化“對口支援”和“生態(tài)補償”等地區(qū)間橫向轉移支付制度。

（五）以建立現(xiàn)代公共預算管理制度為基礎性支撐。

結合建立現(xiàn)代財政制度的要求，在全口徑預算前提下從中央級開始積極試編3~5年中期滾動預算；把單一賬戶國庫集中收付制發(fā)展為“橫向到邊、縱向到底”；配之以“金財工程”、“金稅工程”式的全套現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設來支持、優(yōu)化預算體系所代表的全社會公共資源配置的科學決策；落實新《預算法》關于地方債的規(guī)定，加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設步伐，逐步置換和替代透明度、規(guī)范性不足而風險防范成本高、難度大的地方融資平臺等隱性負債；地方的國有資產管理體系建設也需結合國有資本經營預算制度建設而積極推進。

在“漸進改革”路徑依賴和“建設法治國家”、“強化公眾知情與參與”多重約束條件和邏輯取向下，逐步而積極、理性地推進財稅法制建設，掌握好服務全局大前提下“在創(chuàng)新、發(fā)展中規(guī)范”與“在規(guī)范中創(chuàng)新、發(fā)展”的權衡點，強化優(yōu)化頂層規(guī)劃和繼續(xù)鼓勵先行先試，在經濟社會轉軌歷史時期內，不斷及時地把可以看準的穩(wěn)定規(guī)則形成立法。

（六）以舉債權和產權管理為重要組成要素。

市場經濟所要求的分稅分級財政體制，內含地方適度舉債的必要性和合理性。舉債權是規(guī)范化的分稅制體制下各級政府應有的財權，在大多數市場經濟國家，地方政府債券市場已較為成熟和完善, 成為地方融資的重要途徑和資本市場的有機組成部分, 在國家的經濟發(fā)展尤其是地方經濟的發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。新《預算法》賦予地方政府適度舉債權，允許地方政府通過規(guī)范的法定程序，在有透明度和受監(jiān)督的條件下以適當規(guī)模舉債，籌集必要的建設資金, 這有利于地方政府在分級預算運行中應對短期內市政建設等方面的高額支出，把支出高峰平滑化分攤到較長時段中，并借力于社會資金和市場機制發(fā)揮提供準公共產品的職能, 有效彌補地方政府收入的不足。為進一步深化財政體制改革拓寬路徑。

產權管理是中央和地方政府間的重要事權劃分內容之一。混合所有制作為“現(xiàn)代國家治理”的現(xiàn)代市場體系的產權制度基石，為國有經濟部門改革和國有資產管理體系的重構打開空間，基于“現(xiàn)代國家治理—現(xiàn)代市場體系—現(xiàn)代企業(yè)制度—混合所有制”的邏輯鏈，十八屆三中全會關于“混合所有制”認識的突破性表述，實際上強調在現(xiàn)代國家治理法治背景下，使任何一個市場主體內部，產權可以按照股份制框架下的混合所有制來處理，實現(xiàn)最大包容性和共贏、多贏，實質性地推進改革。

（作者系中國財政學會顧問、中國財政科學研究院研究員、華夏新供給經濟學研究院院長）