環(huán)境違法行為的查處線索很多來(lái)源于一線群眾，但提供環(huán)境違法線索的群眾（舉報(bào)人）能否通過(guò)申請(qǐng)信息公開(kāi)，獲取相關(guān)信息并對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，卻一直存在爭(zhēng)議。

例如，前不久，舉報(bào)人謝國(guó)海通過(guò)政府舉報(bào)系統(tǒng)，舉報(bào)某化工企業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品車間與儲(chǔ)罐距離不規(guī)范，存在生產(chǎn)安全、環(huán)境污染隱患問(wèn)題。之后，當(dāng)?shù)匦姓块T依據(jù)舉報(bào)對(duì)該企業(yè)及負(fù)責(zé)人分別作出罰款10萬(wàn)元和2萬(wàn)元的行政處罰，并對(duì)承接該企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目安全驗(yàn)收評(píng)價(jià)報(bào)告的編制單位給予警告并處5000元罰款。

對(duì)于處罰決定，謝國(guó)海認(rèn)為過(guò)輕，要求執(zhí)法部門公開(kāi)作出行政處罰所依據(jù)的材料，但被以“此部分屬于在履行行政管理職能過(guò)程中形成的行政執(zhí)法案卷信息”為由，不予公開(kāi)。

“在多起類似的案件中，舉報(bào)人同樣無(wú)法獲取執(zhí)法過(guò)程的相關(guān)信息。”北京中聞（杭州）律師事務(wù)所謝銀忠律師對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者說(shuō)。

在今天（1月7日）北京市中聞律師事務(wù)所舉辦的環(huán)保領(lǐng)域信息公開(kāi)專家研討會(huì)上，多位專家表示，公眾參與是國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。為激發(fā)公眾參與熱情，有效加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，應(yīng)依法切實(shí)保障舉報(bào)人對(duì)執(zhí)法部門查處環(huán)境違法行為的監(jiān)督權(quán)利，切實(shí)賦予舉報(bào)人對(duì)政府執(zhí)法卷宗的閱覽權(quán)利。

生態(tài)環(huán)境部首席法律顧問(wèn)、生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司原司長(zhǎng)別濤在專家研討會(huì)上表示，生態(tài)環(huán)境事務(wù)具有顯著的公共屬性，公眾也因此依法享有知情、監(jiān)督和尋求救濟(jì)的權(quán)利，執(zhí)法監(jiān)管部門也負(fù)有依法公開(kāi)信息的義務(wù)和為公眾參與監(jiān)督提供便利的職責(zé)。

現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條規(guī)定，公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級(jí)環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)保提供便利；第五十四條進(jìn)一步要求，縣級(jí)以上環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)行政處罰等信息，并應(yīng)將企業(yè)的環(huán)境違法信息記入社會(huì)誠(chéng)信檔案，及時(shí)向社會(huì)公布違法者名單。

別濤說(shuō)，如果舉報(bào)人對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的行政處罰結(jié)果不予認(rèn)同，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)處罰裁量基準(zhǔn)，依其申請(qǐng)公開(kāi)并說(shuō)明。

“政府、企業(yè)和公眾三方是生態(tài)環(huán)境國(guó)家治理的重要主體。”專家研討會(huì)上，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策所副所長(zhǎng)常紀(jì)文表示，公眾或社會(huì)組織如果發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)違法行為，只能通過(guò)信函、電子郵件、熱線電話、政府網(wǎng)站等途徑請(qǐng)求監(jiān)管部門去執(zhí)法監(jiān)管。至于監(jiān)管部門是否去執(zhí)法監(jiān)管，是否公正執(zhí)法監(jiān)管，按照現(xiàn)行法律法規(guī)，舉報(bào)人缺乏進(jìn)一步要求信息公開(kāi)、到法院要求執(zhí)法監(jiān)管部門依法監(jiān)管等監(jiān)督制約的更有效規(guī)定。

常紀(jì)文說(shuō)，讓司法機(jī)關(guān)全面監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法盡職履職，保護(hù)公共的生態(tài)環(huán)境，可能是深化中國(guó)生態(tài)環(huán)境等法治改革下一步需要做的。“建議拓展現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》《安全生產(chǎn)法》的社會(huì)參與、社會(huì)監(jiān)督和公益訴訟規(guī)定，授予公眾或符合條件的社會(huì)組織要求行政監(jiān)管部門對(duì)有關(guān)執(zhí)法信息予以公開(kāi)。”他表示，如果公眾或符合條件的社會(huì)組織認(rèn)為行政監(jiān)管部門公開(kāi)的信息不及時(shí)、不全面或查處不依法、不公正的，可以向人民法院提起行政公益訴訟，要求行政監(jiān)管部門依法履職。

1月7日，環(huán)保領(lǐng)域信息公開(kāi)專家研討會(huì)現(xiàn)場(chǎng)。攝影/章軻

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第十六第二款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過(guò)程中形成的討論記錄、過(guò)程稿、磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告等過(guò)程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開(kāi)。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定上述信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的，從其規(guī)定。

行政執(zhí)法案卷信息“可以不予公開(kāi)”的尺度如何把握？2024年11月29日，在最高人民法院舉辦的第九期“行政審判講堂”上，一級(jí)高級(jí)法官王曉濱審判長(zhǎng)就“行政執(zhí)法案卷信息公開(kāi)的審查標(biāo)準(zhǔn)”問(wèn)題進(jìn)行了專門解答。

王曉濱說(shuō)，政府信息公開(kāi)要遵循“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”，信息不宜公開(kāi)，主要考慮到公開(kāi)后可能會(huì)對(duì)國(guó)家安全、社會(huì)公共利益、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私等造成損害；行政機(jī)關(guān)以所申請(qǐng)的信息為行政執(zhí)法案卷信息為由不予公開(kāi)的，人民法院審查時(shí)需考慮有無(wú)法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)所申請(qǐng)信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的專門規(guī)定，相關(guān)信息是否與行政執(zhí)法案件有直接關(guān)聯(lián)，是否已將所申請(qǐng)的信息納入執(zhí)法卷宗，以及申請(qǐng)人能否依法通過(guò)申請(qǐng)閱覽卷宗獲取所申請(qǐng)的信息。

王曉濱表示，查閱案卷材料屬于卷宗閱覽權(quán)的行使范疇，是行政執(zhí)法過(guò)程中行政相對(duì)人的程序性權(quán)利。申請(qǐng)人依法有權(quán)知曉相關(guān)案卷信息的，可以通過(guò)相應(yīng)的法定路徑獲取。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)需要拓寬渠道，依法保障當(dāng)事人在行政執(zhí)法程序各環(huán)節(jié)的卷宗閱覽權(quán)。

專家研討會(huì)上，北京市創(chuàng)業(yè)投資法學(xué)研究會(huì)監(jiān)事長(zhǎng)、中國(guó)案例法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事戴偉表示，舉報(bào)與申請(qǐng)信息公開(kāi)是公民參與社會(huì)治理的具體路徑，是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)，也是對(duì)既有政府執(zhí)法權(quán)的有效補(bǔ)充。

“目前有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府信息公開(kāi)有必要加以一定限制來(lái)防止濫訴，如果不加以一定限制，‘無(wú)良當(dāng)事人’會(huì)發(fā)起濫訴，占用我國(guó)本來(lái)就不充分的司法資源。”戴偉說(shuō)，或許正是這種“擔(dān)憂”導(dǎo)致了政府信息公開(kāi)限制條件變得極為嚴(yán)格。然而，法治社會(huì)就是人人都有起訴他人的意識(shí)，也有接受他人起訴的意識(shí)。新時(shí)代的國(guó)家治理需要給公民參與社會(huì)治理一個(gè)合理的出口，這個(gè)出口就是舉報(bào)與申請(qǐng)信息公開(kāi)。

“生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)包括的七個(gè)方面的內(nèi)容，且明確要求行政處罰決定書(shū)中的主要違法事實(shí)、行政處罰結(jié)果和依據(jù)，必須公開(kāi)。”專家研討會(huì)上，中國(guó)政法大學(xué)教授、中國(guó)政法大學(xué)檢察公益訴訟研究基地主任王燦發(fā)說(shuō)。

王燦發(fā)表示，《行政處罰法》第75條也規(guī)定了兩個(gè)監(jiān)督措施，一是行政監(jiān)督。二是社會(huì)監(jiān)督，要求“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督。公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的行為，有權(quán)申訴或者檢舉；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)改正。”任何單位和個(gè)人，都可以利用社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)不合法、不公正、不合理的行政處罰進(jìn)行申訴或者檢舉。

“如果有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)這種申訴或者檢舉不回應(yīng)，就屬于不履行法定職責(zé)，可以依法請(qǐng)求紀(jì)檢監(jiān)察部門追究其責(zé)任；如果這種不履行法定職責(zé)的行為侵害了申訴人或者檢舉人的合法權(quán)益，也可以依法提起行政訴訟。”王燦發(fā)說(shuō)。

生態(tài)環(huán)境部《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門支持和鼓勵(lì)公民、法人和其他組織對(duì)環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)進(jìn)行輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。該辦法第十二條規(guī)定，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門不依法履行職責(zé)的，有權(quán)向其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)。

“這也意味著環(huán)保舉報(bào)人有權(quán)依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》享有對(duì)政府執(zhí)法案卷材料的閱覽權(quán)利，否則公眾便無(wú)法判斷政府的處罰行為是否公正公平。”謝銀忠說(shuō)，保障舉報(bào)人的卷宗閱覽權(quán)正是落實(shí)《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的應(yīng)有之義。