從2010年長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、2016年長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃，到現(xiàn)在即將出臺的長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要的編制過程中，城市之間的產(chǎn)業(yè)如何分工，一直是被拷問的難點。

長三角的城市分工與協(xié)作的歷史和現(xiàn)實

理想中，在一體化區(qū)域下的城市分工格局應(yīng)該是各城市立足自身資源稟賦、比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，通過專業(yè)化分工和集群協(xié)作，實現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢互補和資源高效配置，從而實現(xiàn)“1+1>2”的效果。那么長三角的城市分工的歷史和現(xiàn)實又是如何？

唐宋時期長三角就是“賦稅甲天下”的經(jīng)濟中心，蘇州、杭州、揚州等城市逐漸從農(nóng)業(yè)分離出來，成為全國首屈一指的經(jīng)濟貿(mào)易重鎮(zhèn)。元明清時期南京、蘇州、杭州已是全國紡織業(yè)和貿(mào)易中心，揚州成為全國糧食、鹽等商品轉(zhuǎn)運中心，無錫、常州成為糧食集散地。上海開埠通商以后一躍成為全國工商業(yè)、貿(mào)易和金融中心，逐步形成上海服務(wù)和買辦經(jīng)濟、南京行政服務(wù)、蘇州和杭州“天堂”消費、無錫和寧波“小上海”民族工商經(jīng)濟等分工形態(tài)。

新中國成立以后，城市間經(jīng)濟聯(lián)系以計劃調(diào)配為主，自主交流和協(xié)作基本停滯；變消費城市為生產(chǎn)城市，上海制造風(fēng)靡全國，每個城市形成了“大而全、小而全”的產(chǎn)業(yè)雷同格局。

改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，上世紀80年代蘇南模式和溫州模式鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)幾乎占據(jù)了半壁江山；上世紀90年代浦東開發(fā)開放，上海制造業(yè)又開始上升，增加值占長三角核心區(qū)16個城市比重，從1990年的24.6%上升到2000年的31.6%。同時各城市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)蓬勃興起，在“分灶吃飯”的財政體制和GDP考核壓力下，城市間產(chǎn)業(yè)競爭加劇，“撿到籃子里的都是菜”成為各地招商引資的熱情和白熱化的產(chǎn)業(yè)項目競爭的真實寫照。

2000年以后，隨著上海建設(shè)國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心和科創(chuàng)中心，加快了制造業(yè)向滬杭甬臺溫、滬寧合沿線城市的擴散和再集聚。

在各類區(qū)域規(guī)劃引導(dǎo)下，長三角的產(chǎn)業(yè)分工體系逐步明晰，上海、南京、杭州以服務(wù)經(jīng)濟為主，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)沿滬寧杭沿線地區(qū)布局，重型工業(yè)著重布局航運和水資源便利的沿長江和沿海發(fā)展帶，寧杭發(fā)展帶、江蘇江淮及大運河發(fā)展帶以生態(tài)經(jīng)濟及文旅產(chǎn)業(yè)為主。

不過城市競爭仍在延續(xù)中，新時期國家鼓勵發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，也成為城市產(chǎn)業(yè)競爭爭奪焦點和同構(gòu)方向?，F(xiàn)今除了杭州數(shù)字經(jīng)濟，其他城市已經(jīng)很難說出其產(chǎn)業(yè)特色了?？梢哉f實際發(fā)展過程中，由于歷史原因、行政干預(yù)等因素，長三角經(jīng)濟一體化遠未實現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同和低水平同質(zhì)競爭現(xiàn)象依然突出。

總體來看，制造業(yè)的專業(yè)化程度在下降，同構(gòu)化程度在增強，總體上是不利于一體化分工和協(xié)作的發(fā)展。當然，需要區(qū)分產(chǎn)業(yè)鏈分工和行業(yè)過度“同構(gòu)”差別，不同城市分別做汽車組裝和零部件，不是同構(gòu)，是產(chǎn)業(yè)鏈分工；不同城市同樣都做服裝，但是面向不同市場層面的服裝，是產(chǎn)業(yè)內(nèi)或差異產(chǎn)品分工。同水平、同質(zhì)量產(chǎn)品模仿和重復(fù)競爭，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩而相互壓價，則是典型的同構(gòu)問題，需要加以改進和引導(dǎo)。

城市之間為何會產(chǎn)業(yè)同構(gòu)？

導(dǎo)致城市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，有其客觀原因，各城市同處長三角城市群范圍，發(fā)展背景相似、區(qū)位相似、政策相似、文化和營商環(huán)境相似，因此發(fā)展產(chǎn)業(yè)也可能比較雷同。主觀上，政府錯位、市場低效等是導(dǎo)致城市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的根本原因。

在過去相當長的一段時間里，地方政府是缺乏招商選資意識的，模仿跟隨，導(dǎo)致了城市間產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)。另一方面，各地在土地、稅收、人才、創(chuàng)新領(lǐng)域出臺了一系列相似政策，也導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策扁平化，進一步加劇了城市間產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)和惡性競爭。

地方政府揠苗助長式同構(gòu)現(xiàn)象，在資本密集型產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域尤為突出。23個長三角沿海沿江城市中，分別有13個和12個城市在“十三五”規(guī)劃綱要中提到發(fā)展石化和冶金產(chǎn)業(yè)?？梢韵胂?，一旦這些項目都上馬，供給側(cè)改革的資本沉淀和產(chǎn)能過剩壓力更大，水氣土環(huán)境更是不堪重負。新興產(chǎn)業(yè)方面，很多新產(chǎn)品市場需求尚在培育中，供給已被人為放大，市場競爭殘酷，前有光伏產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有新能源汽車產(chǎn)業(yè)，前赴后繼。

產(chǎn)業(yè)同構(gòu)出現(xiàn)，與企業(yè)家能力不足、產(chǎn)業(yè)信息咨詢滯后落后等導(dǎo)致市場低效失靈的狀況也有很大關(guān)系。投資缺乏新方向、新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)的科學(xué)合理判斷，跟風(fēng)模仿，難以具備捕捉獨特市場的能力。

如何發(fā)揮“看得見的手”和“看不見的手”，引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)分工

城市產(chǎn)業(yè)分工是市場化行為，但是政府“看得見的手”在規(guī)劃政策引導(dǎo)上還是可以有所作為的。

第一，根據(jù)各城市優(yōu)化、重點、限制的主體功能以及城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間分類，規(guī)劃限制和禁止在農(nóng)業(yè)生態(tài)空間配置制造業(yè)，消弭生態(tài)環(huán)境影響外部性。

第二，根據(jù)科學(xué)研究-技術(shù)研發(fā)-產(chǎn)業(yè)化和市場化創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈，合理分工城市創(chuàng)新功能，規(guī)劃重點支持科學(xué)研究中心和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心，中央及地方政府應(yīng)承擔基礎(chǔ)研究的大部分投入和工作。

第三，對沉淀成本高、資源環(huán)境承載影響大的冶金、石化、能源等自然壟斷性產(chǎn)業(yè)項目及污染性制造業(yè)項目布點，嚴格布局準入。

第四，促進各地營商環(huán)境一體化，減少競爭型產(chǎn)業(yè)壁壘及政策高地或洼地，鼓勵競爭型企業(yè)通過兼并重組、轉(zhuǎn)移布局、轉(zhuǎn)型升級，在長三角一體化區(qū)域?qū)で笞詈线m的投資區(qū)位，促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。

市場“看不見的手”依然在資源配置中起決定性作用。按照市場規(guī)律來優(yōu)化資源配置和促進產(chǎn)業(yè)分工，既要有效引導(dǎo)市場，也需提升市場自身的判斷力和決策力。著力提高企業(yè)家精神和素質(zhì)，搭建長三角企業(yè)聯(lián)盟與平臺，促進信息共享與企業(yè)家合作，共同推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

上海仍要在其中發(fā)揮重要的作用，上世紀80年代蘇南和浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，上海星期日工程師起了很大幫助；上世紀90年代浦東開發(fā)開放為周邊城市的開發(fā)區(qū)建設(shè)提供了大量資金技術(shù)及市場支持；新世紀以來，上海貿(mào)易金融及航運功能為長三角產(chǎn)業(yè)融入全球產(chǎn)業(yè)鏈做出了巨大貢獻。當前，江浙皖各地制造業(yè)面臨著轉(zhuǎn)型升級的巨大需求，對新技術(shù)應(yīng)用、品牌營銷等都具有巨大的服務(wù)需求，上?？梢杂懈嘧鳛椋渤袚烁嘭?zé)任和擔當。

（作者系中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所研究員、中國科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院教授、長三角一體化決策咨詢專家、民盟中央生態(tài)環(huán)境委員會委員、蘇科創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院理事長）