上海市委在《中共上海市委關(guān)于制定上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出，要加快形成“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的空間新格局。青浦、嘉定、松江、奉賢、南匯”五大新城”的啟動，為上海從城市內(nèi)斂型的空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)型的空間結(jié)構(gòu)創(chuàng)造了重要的契機(jī)。

一、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的演變

第二次世界大戰(zhàn)后，城市空間結(jié)構(gòu)主要包括圈層結(jié)構(gòu)和軸帶結(jié)構(gòu)兩大流派，前者的代表是 Abercrombie 主持的大倫敦規(guī)劃；后者的代表是斯德哥爾摩規(guī)劃（圖1）。圈層結(jié)構(gòu)的主要特征是：1）單中心；2）多重環(huán)路；3）封閉綠帶；4）衛(wèi)星城。軸帶結(jié)構(gòu)主要特征是：1）多中心；2）帶狀分布；3）楔形綠地；4）連續(xù)組團(tuán)。

圖1大倫敦規(guī)劃與斯德哥爾摩規(guī)劃

由于倫敦的地位和影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后者，世界上主要國家的大城市（包括莫斯科、東京等）大都采取了大倫敦規(guī)劃的圈層結(jié)構(gòu)。建國后，北京的總體規(guī)劃在經(jīng)歷了短暫的爭論后，拋棄了多中心的“梁陳方案”，也走上大莫斯科規(guī)劃的圈層結(jié)構(gòu)。并通過北京，影響了包括上海在內(nèi)的全國其他城市。之后幾乎所有城市的規(guī)劃，都可以看到圈層結(jié)構(gòu)的影子。

過去半個世紀(jì)，城市間分工迅速增加，軸帶結(jié)構(gòu)逐漸取代圈層結(jié)構(gòu)，在區(qū)域?qū)用娴靡詮?fù)興，并成為主流。其中最經(jīng)典的案例，就是深圳。深圳的城市結(jié)構(gòu)從一開始，就沿“深南大道—107 國道”展開了一系列獨(dú)立的城市組團(tuán)。軸帶狀、多中心結(jié)構(gòu)相較傳統(tǒng)的單中心結(jié)構(gòu)，拆遷的成本（包括時(shí)間）極低，完美地契合了中國特有的“土地財(cái)政”融資模式，成就了中國舉世矚目的城市崛起。

二、戰(zhàn)略軸線與城市競爭

從城市群尺度看，軸帶發(fā)展的趨勢更加明顯。中國真正參加全球競爭主要依托三大都市群：京津冀、長三角、珠三角。這三個都市群共同的特征，就是都擁有一個世界級的高能軸線。京津冀是北京-天津-濱海新區(qū)；長三角是上海-蘇州-南京；珠三角是香港-深圳-廣州。在這三條軸線上，集成著世界級的港口、機(jī)場、高鐵、高速路、金融服務(wù)、教育科研、制造中心、消費(fèi)中心和國際接口（國際組織、領(lǐng)事館、大公司）。凡是靠近三條黃金軸線上的企業(yè)相對遠(yuǎn)離軸線的企業(yè)更能獲得成本和市場優(yōu)勢，沿軸線的高價(jià)值基礎(chǔ)設(shè)施也更容易實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡。（圖 2）

圖2珠江三角洲區(qū)域軸線

現(xiàn)在，珠江西岸廣州-澳門第二條軸線正在形成，京津冀也在開展在雄安方向布局第二條區(qū)域軸線。上海“十四五”新城戰(zhàn)略如果選擇合適的空間戰(zhàn)略，就可以在第二條（上海-杭州），甚至第三條（上海-海濱）區(qū)域軸線的競爭中搶得先機(jī)。放眼環(huán)太平洋地區(qū)，東京、漢城正在為東岸第一城的地位展開激烈競爭，但由于他們的城市化已經(jīng)結(jié)束，空間增量有限，從圈層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向軸帶結(jié)構(gòu)的機(jī)會已經(jīng)喪失，這就為上海利用區(qū)域力量趕超東京和漢城創(chuàng)造了條件。

三、軸線的斷裂與接續(xù)

戰(zhàn)役目標(biāo)的達(dá)成是基于正確的戰(zhàn)術(shù)支持。其中，戰(zhàn)場的選擇對戰(zhàn)役的成敗至關(guān)重要。“新城發(fā)力”的每一步，都必須服務(wù)塑造強(qiáng)大的區(qū)域軸線這一戰(zhàn)略目標(biāo)。區(qū)域戰(zhàn)略性軸線的形成，最關(guān)鍵的是軸線上各節(jié)點(diǎn)的連續(xù)性。主要影響因素有兩個：第一是空間距離；第二是行政邊界。

l空間距離。

在目前的交通技術(shù)下，同城分工的極限距離約為30公里。超過 30 公里，同城分工的便利性就會急速下降。廣州到東莞諸鎮(zhèn)，東莞到深圳特區(qū)，深圳到香港，整條軸線上的城市的距離都在 30 公里以內(nèi)；上海中心區(qū)到虹橋機(jī)場，虹橋到花橋，花橋到昆山，昆山到蘇州，各節(jié)點(diǎn)之間的距離也在 30 公里之內(nèi)，對比之下，北京到武清/廊坊，再到天津，天津再到濱海新區(qū)，距離都超過 30 公里。相較其它兩大都市群，北京對區(qū)域的帶動能力也最弱。

l行政邊界。

區(qū)域分工的特點(diǎn)，一是跨越行政區(qū)；二是市際分工超過市內(nèi)分工。結(jié)果就是軸線上的城市最優(yōu)的區(qū)位，往往不是在其行政區(qū)的幾何中心——行政邊界上較為不發(fā)達(dá)一側(cè)的城市，會緊貼著發(fā)達(dá)一側(cè)的城市。東莞緊貼著深圳的幾個鎮(zhèn)發(fā)展最快；深圳緊貼著香港的羅湖、福田、南山、蛇口發(fā)展最快；蘇州緊貼著上海的昆山、花橋發(fā)展最快；河北緊貼著北京的香河、大廠、三河發(fā)展最快。（圖 3）

圖3 滬杭、滬蘇邊界以及深圳香港邊界的發(fā)展落差

四、新城與區(qū)域戰(zhàn)略

區(qū)域軸線的這兩個特點(diǎn)為上海五大新城的空間發(fā)展方向和項(xiàng)目布局提供了選擇的依據(jù)。下面以奉賢為樣本，提出幾點(diǎn)對上海從圈層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檩S帶結(jié)構(gòu)的具體建議。

同其它四個新城相比，奉賢沒有現(xiàn)成的城市廊道可以依托，但奉賢背后卻是最主要的全球連通器——海洋。作為長三角最發(fā)達(dá)的中心城市，上海的陸上區(qū)域軸線所組織的分工都是“向下兼容”，唯有向海方向才是“向上兼容”。如果說長江是大道，黃浦江不過是小巷，而海洋才是上海的正門。在全球分工的時(shí)代，奉賢的定位就不再是上海自己的“后院”，而是同南匯-奉賢-金山一起共同構(gòu)成上海的“南大門”。按照這個判斷，奉賢的戰(zhàn)略方向應(yīng)該南向發(fā)展，對接杭州灣。

五、錯誤規(guī)劃的風(fēng)險(xiǎn)

但如果直接跨出這一步，卻存在極大的風(fēng)險(xiǎn)。天津?yàn)I海就是這一戰(zhàn)略的前車之鑒。當(dāng)初中央決定天津向海，打通京津冀戰(zhàn)略軸線的入海口，但濱海新區(qū)采取了從天津主城一步跨到濱海，在中新生態(tài)城、塘沽、大港……在上百公里海岸線一字排開，數(shù)百平方公里范圍里四面開花的錯誤規(guī)劃，從天津到濱海長達(dá) 40-50 公里的的戰(zhàn)略軸線上，不僅沒有規(guī)劃一個關(guān)鍵的接續(xù)點(diǎn)，反而進(jìn)一步強(qiáng)化強(qiáng)化圈層結(jié)構(gòu)下的環(huán)城綠帶。正是這一致命的規(guī)劃錯誤，導(dǎo)致今天濱海新區(qū)陷于極大的被動。

無獨(dú)有偶，廣州南沙在大灣區(qū)的關(guān)鍵地位早在2000年廣州戰(zhàn)略規(guī)劃中就被識別出來，但20年卻啟而不動，一個主要原因，就是南沙與廣州主城間缺少一個強(qiáng)大的接續(xù)點(diǎn)。如果把天津地圖扭轉(zhuǎn)90度，就可以與上海做一個幾乎鏡像的對比——奉賢正處在向海戰(zhàn)略中天津所缺失的那個接續(xù)點(diǎn)的關(guān)鍵位置。如果奉賢不能起到濱海與上海核心區(qū)接續(xù)的作用，從自貿(mào)區(qū)到金山整個南上海都有可能陷入天津?yàn)I海類似的困局。（圖 4）

圖4天津與上海濱海結(jié)構(gòu)的對比

六、奉賢新城戰(zhàn)略

解放戰(zhàn)爭初期，陳毅按照中央部署打算一步跳到敵后，在淮南外線作戰(zhàn)，而粟裕則堅(jiān)持依托根據(jù)地“第一步先在蘇中打，第二步再轉(zhuǎn)戰(zhàn)淮南”。中央采納了粟裕的建議，為后來的淮海戰(zhàn)役的偉大勝利奠定了基礎(chǔ)。避免了晉冀魯豫野戰(zhàn)軍遠(yuǎn)離根據(jù)地外線作戰(zhàn)的嚴(yán)重后果，正確的方向與戰(zhàn)略十分重要。

但正確的戰(zhàn)略，可能敗于錯誤的規(guī)劃。上海欲向南發(fā)展，奉賢必先向北發(fā)展。只有構(gòu)筑上海-奉賢的戰(zhàn)略軸線，然后才能再調(diào)頭南下。如果在這一階段選擇了錯誤的戰(zhàn)役方向，不僅不能實(shí)現(xiàn)上海南下的戰(zhàn)略目標(biāo)，已經(jīng)開工的南匯、金山也會因?yàn)楣铝o援，導(dǎo)致類似濱海新區(qū)的被動局面。

“十四五”期間，奉賢新城應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“內(nèi)線作戰(zhàn)”——先向北，連接上海；“十四五”以后，再考慮向南，連接濱海大通道。通過 20 年左右的時(shí)間，將上海的門戶從“小巷”黃浦江，轉(zhuǎn)向遼闊的太平洋。

要實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略，關(guān)鍵一步就是選擇正確的戰(zhàn)場。這個戰(zhàn)場就是在黃浦江邊——奉賢與閔行的邊界浦江南岸約 20 平方公里范圍內(nèi)。奉賢新城應(yīng)該放棄南下的誘惑，北上黃浦江建設(shè)上海的“南外灘”。原因有三：

第一，這個位置距離上海剛好 30 公里，是無可替代的“接續(xù)點(diǎn)”。新城如果再往南，與上海的“同城”效應(yīng)就會顯著遞減；

第二，該位置位于奉賢與“上海”的行政邊界，根據(jù)深圳、昆山（花橋）等地的經(jīng)驗(yàn)，靠近邊界的發(fā)展程度較低一側(cè)，反而最容易利用發(fā)展落差獲得發(fā)展（參見長三角環(huán)上海發(fā)展帶和京津冀環(huán)北京發(fā)展帶）；

該地區(qū)因被歷次規(guī)劃劃為上海生態(tài)綠帶，長期處于開發(fā)限制區(qū)，加上高壓走廊等因素，現(xiàn)狀開發(fā)強(qiáng)度較低，征地拆遷阻力少，新城啟動速度快。而拆遷成本和建設(shè)速度恰是決定新城財(cái)務(wù)平衡的兩個最大因素。

七、上位規(guī)劃調(diào)整

新戰(zhàn)略的實(shí)施必定要調(diào)整老的規(guī)劃。

首先要調(diào)整的，就是橫亙在奉賢和主城之間的綠化分隔帶。未來上海的綠地系統(tǒng)不應(yīng)是分隔主城和衛(wèi)星城的概念，而應(yīng)是楔形綠地切入不同的軸帶之間，目的是將城市的走廊約束在一個高密度的城市帶上，確保帶狀基礎(chǔ)設(shè)施能夠以較短的長度服務(wù)最大的規(guī)模。在軸帶結(jié)構(gòu)下，原有的隔離綠地不僅沒有用，反而有害。

其次要調(diào)整的，就是奉賢新城的定位。新城不再是單一功能的“衛(wèi)星城”，而是要和軸帶上的其他城市功能組合成一個完整的功能綜合體。這就要求奉賢不僅要有足夠的規(guī)模，還要有能與上海母城分工的能級。為此，上海應(yīng)將“南外灘”開發(fā)升級為市級戰(zhàn)略，遷移部分市級功能和相關(guān)就業(yè)到“南外灘”，與現(xiàn)有奉賢城區(qū)共同構(gòu)成百萬級的高能級城市組團(tuán)。

第三要調(diào)整的，就是整個“南上海”規(guī)劃。“南外灘”不是奉賢新城的終極目標(biāo)，它只是南上海大棋局的一個棋子。未來南上海，沿海東起南匯，西至金山的濱海發(fā)展走廊，將是堪比“淮海戰(zhàn)役”的國家戰(zhàn)略。要結(jié)合南部樞紐建設(shè)沿海市政走廊，將整個上海南部規(guī)劃為繼浦東開發(fā)、五大新城之后的第三級火箭，為“十四五”之后的大上海提前布局。

圖5 奉賢是通向上海南大門的鑰匙

八、更遠(yuǎn)的地平線

上海五大新城建設(shè)不是簡單的新區(qū)擴(kuò)張，更不是增量人口的堆積，而應(yīng)是城市空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，是區(qū)域戰(zhàn)略的提升的第一步。這一步的主要目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是：1）強(qiáng)化上海-蘇州軸線（青浦、嘉定）；2）構(gòu)建上海-杭州軸線（松江）；3）布局南上海戰(zhàn)略（奉賢、南匯）。

第一步完成后，上海就可以沿杭州灣，從南匯到金山全面展開，將上海的“五大新城”戰(zhàn)略升級為國家級的南上海戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)河上海”向“海洋上海”的轉(zhuǎn)變。城市結(jié)構(gòu)也由原來的單中心圈層結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮虾?蘇州、上海-杭州、沿杭州灣三大區(qū)域軸線構(gòu)成的世界級城市連綿帶。戰(zhàn)役完成后，大上海的總?cè)丝趹?yīng)至少比現(xiàn)在翻倍，超越東京和漢城，成為的太平洋西岸最大的城市集群。

圖6上海戰(zhàn)略兩步走

“不謀全局者，不足以謀一域”。“五大新城”不是五個孤立的“戰(zhàn)役”。每一個新城規(guī)劃都應(yīng)主動呼應(yīng)上海更大、更長遠(yuǎn)的區(qū)域戰(zhàn)略。奉賢是如此，其他新城也應(yīng)如此。缺少全局指引的新城建設(shè)，不僅無助于戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更有可能損害戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成。隨著國家城市化接近尾聲，城市增量變得寶貴而且稀缺。上海要珍惜每一平方公里空間增量，將其布局到區(qū)域軸線最優(yōu)的節(jié)點(diǎn)上。

一個好的城市結(jié)構(gòu)，將會持續(xù)而長遠(yuǎn)地影響城市運(yùn)行的績效，高能級的區(qū)域軸線，將是這一輪新城建設(shè)能夠留給未來最寶貴的資產(chǎn)。未來全球城市的競爭不是靠城市數(shù)量和規(guī)模的加總，而是取決于頂級城市的勝負(fù)。在這個意義上，上海新城建設(shè)的成敗不僅是關(guān)乎上海的未來，也關(guān)乎整個國家的國運(yùn)

（作者為廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院和經(jīng)濟(jì)學(xué)院雙聘教授，上海市決策咨詢委員會專家委員）