五個(gè)新城作為上海市域范圍內(nèi)最后的戰(zhàn)略縱深空間，為推進(jìn)實(shí)現(xiàn)治理高效，須從產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利等多方面入手。其中，不論是產(chǎn)業(yè)、交通，或是公共服務(wù)、社區(qū)配套、生態(tài)綠地均呼吁更精細(xì)、更優(yōu)化的城市空間布局。隨著新城人口不斷導(dǎo)入、產(chǎn)城逐漸融合、功能日益完備，新城現(xiàn)有基層格局可能出現(xiàn)不適應(yīng)性。

對此，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院的學(xué)生在交大中國城市治理研究院副研究員熊競的帶領(lǐng)下，組成“上海‘五個(gè)新城’實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合調(diào)查研究實(shí)踐團(tuán)”，于7~8月通過實(shí)地走訪和線上座談相關(guān)委辦局以及五個(gè)新城所在區(qū)街鎮(zhèn)的方式，針對“新城發(fā)力”“1+6+5”政策框架中提到的“建立健全各區(qū)新城規(guī)劃建設(shè)的組織架構(gòu)和推進(jìn)實(shí)施機(jī)制，強(qiáng)化各區(qū)對新城開發(fā)建設(shè)的統(tǒng)籌和管理，進(jìn)一步理順新城開發(fā)公司、新城所涉及街鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)管委會(huì)等各方主體的關(guān)系和職責(zé)分工，形成工作合力”等相關(guān)內(nèi)容展開了調(diào)研，并提出了以下四個(gè)方面的政策建議。

1.三區(qū)深度融合：推動(dòng)新城產(chǎn)城融合、職住平衡和治理高效。

從“產(chǎn)城融合、職住平衡”入手，首先應(yīng)明確二者的意義與關(guān)系：產(chǎn)城融合是宏觀的規(guī)劃，職住平衡是微觀的感受，前者是后者的政策基礎(chǔ)，后者是前者的直接反應(yīng)。從構(gòu)建促進(jìn)產(chǎn)城融合的治理機(jī)制而言，各治理主體之間更互惠互利的合作關(guān)系、更科學(xué)合理的空間布局是高效、深度、持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)城融合的基礎(chǔ)。

目前五個(gè)新城都陸續(xù)成立了新城規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，但由于新城規(guī)劃區(qū)域與街鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)的邊界并未重合，可能使得規(guī)劃在落地過程中難以發(fā)揮街鎮(zhèn)積極性。此外，不少新城規(guī)劃區(qū)內(nèi)還有工業(yè)區(qū)管委會(huì)。可因地制宜、一城一策，借鑒法定機(jī)構(gòu)、管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)、管委會(huì)代管街鎮(zhèn)、行政區(qū)派出功能區(qū)等機(jī)制，強(qiáng)化各區(qū)對新城開發(fā)建設(shè)的統(tǒng)籌管理，進(jìn)一步理順新城開發(fā)公司、新城所涉街鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)管委會(huì)等各方主體的關(guān)系和職責(zé)分工，形成工作合力，推動(dòng)新城三區(qū)深度融合。

如松江新城規(guī)劃區(qū)與各街鎮(zhèn)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制還需探索，可考慮推進(jìn)項(xiàng)目統(tǒng)籌、分級落地、建管分離等改革；大學(xué)城與新城的聯(lián)動(dòng)融合還需優(yōu)化，可考慮支持大學(xué)創(chuàng)辦科技園，適時(shí)引進(jìn)中外合作辦學(xué)的理工科院校和研究機(jī)構(gòu)等。南匯新城需要在產(chǎn)城融合的硬件設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上，繼續(xù)優(yōu)化各相關(guān)主體的職責(zé)邊界、合作機(jī)制。嘉定新城應(yīng)在新城拓區(qū)后，有序推進(jìn)菊園新區(qū)管委會(huì)、嘉定工業(yè)園區(qū)北區(qū)等準(zhǔn)基層政區(qū)的建制化改革。

2.單元規(guī)模適度：以15分鐘社區(qū)生活圈為標(biāo)準(zhǔn)劃定街鎮(zhèn)治理規(guī)模。

不論是功能完備或者生態(tài)宜居、交通便利，不論是分?jǐn)偣卜?wù)成本或者吸引更多商業(yè)落地，都要以大量的人口導(dǎo)入為基礎(chǔ)。而面對更高密度的居民，新城必然要實(shí)行更為精細(xì)化的管理，因此，需要在現(xiàn)有街鎮(zhèn)空間尺度上繼續(xù)劃小，特別是按照15分鐘生活圈的建設(shè)目標(biāo)優(yōu)化街鎮(zhèn)空間區(qū)劃。

筆者在上海進(jìn)行了15分鐘步行距離的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)在居委會(huì)轄區(qū)人口平均1500戶的設(shè)置下，要實(shí)現(xiàn)15分鐘社區(qū)生活圈目標(biāo)，最優(yōu)的基層區(qū)劃設(shè)置是：當(dāng)人口密度為1萬人/平方公里時(shí)，街道轄區(qū)2~3平方公里，服務(wù)2萬~3萬人，下設(shè)7個(gè)社區(qū)，7個(gè)社區(qū)下則再轄7個(gè)居委會(huì)。如果人口密度高于或低于1萬人/平方公里時(shí)，街道面積可做相應(yīng)調(diào)整，但不應(yīng)小于2平方公里。

這對于新城而言具有重要借鑒意義，如青浦新城應(yīng)按照15分鐘社區(qū)生活圈標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合基本管理單元建設(shè)，通過增設(shè)基本管理單元和析出街道等方式，劃小香花橋街道（面積為69.45平方公里，是上海面積最大的街道）、夏陽街道等超大街道的規(guī)模，為精細(xì)化管理提供空間支撐。再如松江新城在析出廣富林街道的基礎(chǔ)上，可繼續(xù)適時(shí)推進(jìn)中山街道的調(diào)整，南部大型居住社區(qū)的住宅結(jié)構(gòu)以及基本管理單元建設(shè)也需進(jìn)一步優(yōu)化。從上海市管理精細(xì)化、成熟城市化的中心城區(qū)來看，街道面積和人口規(guī)模現(xiàn)狀分布也有類似的規(guī)律。

3.新型街區(qū)制：在街鎮(zhèn)和村居之間加設(shè)中間層，實(shí)現(xiàn)行政減層和服務(wù)加層。

上海針對中心城區(qū)居委會(huì)規(guī)模太小導(dǎo)致的服務(wù)能級和質(zhì)量不足、街道規(guī)模太大產(chǎn)生的精準(zhǔn)性可及性不高的問題，通過在街道辦事處-居民委員會(huì)中間層設(shè)置“鄰里匯”“睦鄰中心”“市民驛站”“鄰里中心”等新型街區(qū)制探索，實(shí)現(xiàn)了超大城市治理所需扁平化與公共服務(wù)供給所需多層化之間的平衡。同時(shí)，在郊區(qū)和鄉(xiāng)村設(shè)置非行政層級屬性的基本管理單元、析出街道等做法，可破解快速城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并導(dǎo)致的鎮(zhèn)域居民公共管理和公共服務(wù)供給不足等問題。

五大新城在產(chǎn)城融合和職住平衡定位中將導(dǎo)入大量人口，根據(jù)市級相關(guān)部門制定的六個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)工作文件，必須著重提高公共服務(wù)質(zhì)量，故可借鑒中心城區(qū)行政管理減層、公共服務(wù)加層的做法，探索新型街區(qū)制來設(shè)計(jì)基層政區(qū)的調(diào)整優(yōu)化路徑。

如青浦新城應(yīng)有序推進(jìn)趙巷鎮(zhèn)目前一分為二的特殊政區(qū)空間結(jié)構(gòu)，可在設(shè)立基本管理單元的基礎(chǔ)上，結(jié)合鎮(zhèn)域西部靠近新城規(guī)劃范圍內(nèi)大居人口的導(dǎo)入，適時(shí)探索研究析出街道；此外，在西虹橋加快推進(jìn)的趨勢下，對于人口集聚的徐涇鎮(zhèn)也可參照松江區(qū)析出九里亭街道等做法，適時(shí)析出街道或撤鎮(zhèn)設(shè)街道（郊區(qū)市轄區(qū)靠近中心城區(qū)的基層政區(qū)由于人口集聚往往設(shè)為街道，例如嘉定區(qū)真新街道、奉賢區(qū)西渡和奉浦街道等）。當(dāng)然，也應(yīng)避免新城所在市轄區(qū)靠近中心城區(qū)的空間過度城市化（過快過多設(shè)置街道辦事處），進(jìn)而與中心城區(qū)建成區(qū)拼貼，繼續(xù)落入城市“攤大餅”模式窠臼。

4.以建制的規(guī)范化和人文化提升城市軟實(shí)力：規(guī)范設(shè)立街道的標(biāo)準(zhǔn)、提升命名的高雅化。

隨著新城發(fā)力的加速，產(chǎn)業(yè)、人口和土地的城鎮(zhèn)化進(jìn)程將加快，新城及其所在市轄區(qū)的村改居、鎮(zhèn)改街道等城鄉(xiāng)建制轉(zhuǎn)換也將隨之加快。為積極穩(wěn)妥推進(jìn)這一工作，一方面要建立科學(xué)合理的建制鎮(zhèn)和街道辦事處的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，在充分考慮行政成本和治理需求的平衡后，在鎮(zhèn)管社區(qū)和基本管理單元建設(shè)的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥推進(jìn)鎮(zhèn)改街道、析出街道等；另一方面，要加快“城中鎮(zhèn)”“園中村”等改造，從空間的精細(xì)化管理和居民的高品質(zhì)服務(wù)出發(fā)，而不是從管理者利益出發(fā)，妥善處理農(nóng)村集體資產(chǎn)，適時(shí)推進(jìn)村改居、鎮(zhèn)改街道的工作。

此外，應(yīng)規(guī)范新城中一些不規(guī)范的建制專名，例如嘉定新城和南匯新城應(yīng)對“嘉定鎮(zhèn)街道”“南匯新城鎮(zhèn)”等通名專名化的情況進(jìn)行優(yōu)化；同時(shí)，菊園新區(qū)管委會(huì)、工業(yè)園區(qū)管委會(huì)等準(zhǔn)政區(qū)在表述也需要規(guī)范。此外，隨著未來新城城市化進(jìn)程的加速，村改居會(huì)加速，對于新建居委會(huì)，其名稱也應(yīng)在注意規(guī)范的同時(shí)，呼吁更強(qiáng)的人文化，這也是城市軟實(shí)力的重要體現(xiàn)。

一份2018年對全市16個(gè)區(qū)4364個(gè)居委會(huì)名稱的全樣本分析表明：一是上海三分之一以上的居委會(huì)名稱是以數(shù)字排序作為居委會(huì)專名，如兆林新村第十六居委會(huì)等。這樣的命名缺乏美感和人文性，不利于形成居民的歸屬感。二是全市20.23%的居委會(huì)中帶有“村”這一名詞，如上南八村居委會(huì)、三林新村居委會(huì)等。盡管這一方式具有繼承性，但也可能造成一定的誤解，可以進(jìn)一步優(yōu)化。三是以“路、弄、街、里”等給居委會(huì)取名的占9.76%，例如中山東一路居委會(huì)、談家橋路80弄居委會(huì)等，這樣的取名雖然便于居民通過地理交通位置來尋找和記憶，但總體上也有局限性，可以從地名創(chuàng)新角度采用更有美感、更符合上海城市精神品格的取名方式，從細(xì)微之處提升城市軟實(shí)力。

（熊競系上海交通大學(xué)中國城市治理研究院副研究員、新城新區(qū)研究中心主任，陸逸真系上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院本科學(xué)生）