“星星之火，應(yīng)該燎原。”11月27日的部門整體績效管理“鶴壁經(jīng)驗(yàn)”課題報(bào)告專家評(píng)審會(huì)上，一位與會(huì)專家如此說。

課題組負(fù)責(zé)人、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政研究院馬國賢教授欣慰地說：通過在河南省鶴壁市三年多的研究和實(shí)踐，解剖麻雀，找到了標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的部門績效管理辦法，而且是可復(fù)制、可推廣的。

“已經(jīng)有幾個(gè)地方在談合作的事。”馬國賢表示，很有信心將這個(gè)成熟的經(jīng)驗(yàn)推廣出去。

三年磨一劍

2018年11月，在財(cái)政部預(yù)算司、河南省財(cái)政廳和鶴壁市政府的支持下，馬國賢帶領(lǐng)課題組開始在鶴壁市主持開展《全面實(shí)施預(yù)算績效管理“鶴壁經(jīng)驗(yàn)”》課題研究。

歷時(shí)3年，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政研究院、鶴壁市財(cái)政局聯(lián)合完成了這個(gè)課題，先后動(dòng)員了國內(nèi)教授、專家和博士碩士生等60多人次參與。

為何要開展這一課題？馬國賢介紹了背景：部門常規(guī)性支出約占財(cái)政支出70%，但提供了90%以上的公共服務(wù)；公共工程項(xiàng)目在完工后，全部移交部門管理；部門績效制度決定了政府、項(xiàng)目兩個(gè)績效制度的走向。同時(shí)，公共服務(wù)屬于無形產(chǎn)品，難以直接計(jì)量、難以測(cè)量質(zhì)量，因而部門績效測(cè)量是困難的。部門績效制度是難題，也是標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)制度的突破點(diǎn)，是世界性難題。

2018年中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，要求將績效改革納入各級(jí)黨委工作，爭取通過3~5年努力，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理全過程、全方位、全覆蓋。各地隨后開展全面績效管理，但主要針對(duì)的是項(xiàng)目績效，部門整體績效尚未獲得應(yīng)有重視。

馬國賢稱，管理是指怎么做事，而制度是指包括路徑的行為規(guī)則。績效管理是多目標(biāo)、多環(huán)節(jié)的復(fù)雜管理，必須先建章立制，按規(guī)則來管理。我國尚未建立績效管理制度，部門績效管理路徑上許多的重要問題，包括績效指標(biāo)、績效目標(biāo)、績效預(yù)算、績效評(píng)價(jià)關(guān)系、績效指標(biāo)的特性等問題尚未厘清，為此從制度優(yōu)先的觀點(diǎn)看，當(dāng)前我國績效制度短缺是真命題，而“績效指標(biāo)短缺”是偽命題；在尚未厘清績效指標(biāo)、績效目標(biāo)、績效預(yù)算、績效評(píng)價(jià)四個(gè)制度要素下建設(shè)的績效指標(biāo)庫缺乏實(shí)際意義。

課題評(píng)審會(huì)上，專家組認(rèn)為，在預(yù)算績效管理制度上，該成果引入了計(jì)劃性、定量檢測(cè)、標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)化管理等科學(xué)管理，創(chuàng)造了基于量化指標(biāo)的績效目標(biāo)-績效預(yù)算編制方法，基于績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率的、公式化的績效評(píng)價(jià)方法。這就既體現(xiàn)了績效評(píng)價(jià)真實(shí)、有效的要求，也為部門績效管理的數(shù)字化提供了方法。

課題評(píng)審會(huì)上，鶴壁市市長郭浩在致辭時(shí)指出，推進(jìn)預(yù)算績效管理，完善預(yù)算管理制度，對(duì)提高鶴壁市財(cái)政資金使用效益和部門工作效率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。鶴壁將以此次評(píng)審為契機(jī)，不斷豐富完善部門整體績效管理“鶴壁經(jīng)驗(yàn)”，加快推進(jìn)全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理改革進(jìn)程，努力為全省乃至全國探索路子、積累經(jīng)驗(yàn)。

廈門國家會(huì)計(jì)學(xué)院黨委副書記鄭涌參加了評(píng)審會(huì)，他說，馬國賢教授帶領(lǐng)的課題組，把科研成果寫在中國大地上。

最難的是理念變革

受傳統(tǒng)觀念影響，我國的行政管理仍沿襲基于命令-執(zhí)行的科層制模式，亦即以領(lǐng)導(dǎo)為中心的權(quán)力型管理模式。在此模式下，雖然政府提供了不少有效服務(wù)，但也存在著官僚主義、形式主義、浪費(fèi)和腐敗等4個(gè)難題。中共十九大提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決定，轉(zhuǎn)變政府治理方式的核心是建設(shè)責(zé)任型政府。

馬國賢認(rèn)為，責(zé)任型政府的核心是建設(shè)部門績效制度。由于它能通過績效指標(biāo)、績效目標(biāo)，使部門的無形產(chǎn)品可測(cè)量、可評(píng)價(jià)化，并用“花了多少錢”來評(píng)價(jià)服務(wù)成本，為此部門績效評(píng)價(jià)是能夠綜合地考察部門職能實(shí)現(xiàn)率和績效狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)管理問題的唯一方式，這說明，標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的部門績效制度是有能力促使我國政府治理方式轉(zhuǎn)變的。

三年多的研究過程中，課題組也碰到不少難題。馬國賢舉例說，要說服部門建立績效觀，培養(yǎng)人懂績效以及部門職能的指標(biāo)化等。數(shù)據(jù)積累困難，很多部門沒有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，所以還要幫助部門建立一套統(tǒng)計(jì)體系。

馬國賢說，最難的還是理念的轉(zhuǎn)變，要讓權(quán)力型政府真正轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任型政府，不是一件容易的事。部門要知道自己的責(zé)任是什么，如何完成自己的責(zé)任，建立一套量化指標(biāo)之后，就能做到持續(xù)管理。

他打了個(gè)比方，城管部門要保持街道的清潔，什么是清潔的街道，課題組確定了A類、B類、C類三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，每天有人駕車走一遍，拍照上傳到系統(tǒng)，A類街道占比就是一個(gè)量化指標(biāo)，通過這個(gè)辦法，鶴壁街道的清潔度提高了。

可復(fù)制可推廣

受經(jīng)濟(jì)增速放緩、減稅降費(fèi)、新冠肺炎疫情等影響，地方財(cái)政收入普遍進(jìn)入中低速增長階段，而民生、債務(wù)等剛性財(cái)政支出有增無減，財(cái)政收支矛盾不斷加大。

馬國賢表示，面對(duì)這一矛盾，唯一可行的是全面實(shí)施績效管理。做到每一元錢都有績效。即使是專項(xiàng)債項(xiàng)目也必須開展全過程績效管理，否則項(xiàng)目低績效會(huì)帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，甚至導(dǎo)致財(cái)政破產(chǎn)。所以，地方績效管理更為迫切。

中國人民大學(xué)政策科學(xué)研究中心主任俞明軒曾經(jīng)建議，要把握數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化融合發(fā)展契機(jī)，充分運(yùn)用新一代人工智能技術(shù)，促進(jìn)相關(guān)信息互聯(lián)互通，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效信息橫向可比較、縱向可追溯，提升預(yù)算績效管理水平和能力。

數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的實(shí)踐，課題組走在了前面。在北京華青公司支持下，課題組基于數(shù)字化開發(fā)了覆蓋鶴壁市31個(gè)部門整體績效管理的系統(tǒng)軟件，該系統(tǒng)已于2021年投入使用。馬國賢表示，數(shù)據(jù)化是績效管理的特點(diǎn)，以績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率的公式化評(píng)分，以計(jì)算機(jī)評(píng)分的做法是有利于提高評(píng)價(jià)質(zhì)量，減少人為干擾，發(fā)現(xiàn)部門績效問題的。

評(píng)審專家組認(rèn)為，這套計(jì)算機(jī)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，為預(yù)算績效管理和績效評(píng)價(jià)“以部門為主”提供了條件。該成果具有推廣價(jià)值，一致同意通過評(píng)審。

由于公共服務(wù)是無形產(chǎn)品，難以定量測(cè)量和評(píng)價(jià)，為此課題組就將測(cè)量對(duì)象后移到結(jié)果環(huán)節(jié)，用結(jié)果來驗(yàn)證其績效狀態(tài)。在結(jié)果導(dǎo)向+量化指標(biāo)下，它可精確地描述部門業(yè)績，納入大數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)。而量化指標(biāo)的缺點(diǎn)是每個(gè)指標(biāo)只反映某一方面績效信息，為此，需要通過多指標(biāo)、多方面測(cè)量來獲得部門的績效全面信息。馬國賢介紹說，在課題中，按分類和測(cè)量兩個(gè)功能，設(shè)計(jì)了1~2級(jí)為定性指標(biāo)，用于指標(biāo)分類，3~4指標(biāo)為定量指標(biāo)，用于測(cè)量業(yè)績值的方案，較好地解決了財(cái)政部框架與部門績效測(cè)量脫節(jié)的難題。

在鶴壁的經(jīng)驗(yàn)，能夠推廣到河南其他市，甚至全國嗎？馬國賢認(rèn)為，這是可以的，不過在機(jī)構(gòu)改革后，由于職能變化，比如，鶴壁是教育體育局、文化旅游局，而有的市是分設(shè)的，在其他地方使用時(shí)，或許需要將產(chǎn)出指標(biāo)按職能分拆。“這是技術(shù)問題，原理和方法不會(huì)變，系統(tǒng)具有通用性。”

怎么能讓其他地方接受并且使用這套系統(tǒng)，提升部門績效管理水平？他的答案是：緊密依靠黨委，將績效改革進(jìn)行到底。

馬國賢表示，績效管理是對(duì)傳統(tǒng)執(zhí)政方式的革命，要搞好改革，一是人員要培訓(xùn)，掌握中央的精神，弄清什么是績效管理；二是在簽合同后，我們要根據(jù)各地的機(jī)構(gòu)設(shè)置和部門職能，進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整；三是指標(biāo)要經(jīng)部門黨組確認(rèn)，政府和財(cái)政認(rèn)可后，做好軟件調(diào)整；四是要幫當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)一個(gè)績效管理辦法，總之，關(guān)鍵是要培養(yǎng)一批懂原理、會(huì)操作的人才，有一套科學(xué)的績效管理辦法，推廣才能落地。發(fā)揮部門黨組的核心作用是關(guān)鍵。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政研究院執(zhí)行院長劉小川曾對(duì)媒體表示，預(yù)算績效管理改革不是財(cái)政部門一家之事，政府各部門都要協(xié)調(diào)配合，形成合力。同時(shí)，要強(qiáng)化制度保障、激勵(lì)約束和監(jiān)督機(jī)制，因?yàn)轭A(yù)算績效管理的好壞不僅關(guān)系預(yù)算水平的高低，也關(guān)乎公眾利益。除了發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

劉小川還稱，要采取多種舉措，不斷提高民眾參與社會(huì)監(jiān)督的積極性，并通過加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)等手段增強(qiáng)其監(jiān)督能力。

從這個(gè)角度說，第一財(cái)經(jīng)公益基金會(huì)與上海財(cái)經(jīng)大學(xué)合作的財(cái)稅系列媒體公益培訓(xùn)項(xiàng)目，就是在促進(jìn)全社會(huì)關(guān)注公共財(cái)政領(lǐng)域的改革與發(fā)展，政府預(yù)算績效管理進(jìn)步了，廣大人民的利益也就隨之提升了。

附件：“財(cái)稅中國”媒體公益培訓(xùn)項(xiàng)目

十八屆三中全會(huì)提出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》進(jìn)一步提出了建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制，更好發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，健全符合高質(zhì)量發(fā)展要求的財(cái)稅金融制度。

財(cái)稅體制不僅是“十四五”時(shí)期深化改革的重要著力點(diǎn)，更是國家治理體系的重要組成部分，涉及國家事業(yè)發(fā)展的方方面面。與此同時(shí)，財(cái)稅體制的發(fā)展與完善也與民生福祉休戚相關(guān)，離不開全社會(huì)的參與和支持。

為了加強(qiáng)財(cái)稅政策宣傳力度，提升公共財(cái)政及預(yù)算領(lǐng)域的媒體專業(yè)報(bào)道水平，促進(jìn)全社會(huì)關(guān)注公共財(cái)政領(lǐng)域的改革與發(fā)展，上海第一財(cái)經(jīng)公益基金會(huì)攜手上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政研究院于2013年8月啟動(dòng)《政府預(yù)算基礎(chǔ)及其解讀》媒體公益培訓(xùn)項(xiàng)目。

項(xiàng)目第一階段成功舉辦十期媒體公益培訓(xùn)，來自全國27個(gè)城市121家主流媒體的285位采編骨干積極參與，另有14人參加旁聽，19人參加復(fù)訓(xùn)，累計(jì)培訓(xùn)318人次，學(xué)員滿意度達(dá)100%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，學(xué)員參加培訓(xùn)后，撰寫相關(guān)稿件數(shù)量逾千篇,無論是數(shù)量還是質(zhì)量都有明顯提升。

項(xiàng)目第一階段基本實(shí)現(xiàn)了“通過5年時(shí)間的努力培養(yǎng)出300名初步掌握政府預(yù)算基礎(chǔ)知識(shí)的骨干媒體采編人員”“提升公共財(cái)政及預(yù)算領(lǐng)域的媒體專業(yè)報(bào)道水平”“促進(jìn)全社會(huì)關(guān)注公共財(cái)政領(lǐng)域的改革與發(fā)展”三大既定目標(biāo)。

去年，《政府預(yù)算基礎(chǔ)及其解讀》媒體公益培訓(xùn)項(xiàng)目升級(jí)為“財(cái)稅中國”媒體公益培訓(xùn)項(xiàng)目，培訓(xùn)主題從政府預(yù)算擴(kuò)展到更為廣域的財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí)，涉及財(cái)政制度、預(yù)算制度以及稅收制度等領(lǐng)域。“財(cái)稅中國”媒體公益培訓(xùn)項(xiàng)目以全國主流媒體相關(guān)條線采編人員為服務(wù)對(duì)象，旨在進(jìn)一步提升財(cái)稅領(lǐng)域的媒體專業(yè)報(bào)道水平，充分發(fā)揮媒體橋梁作用，促進(jìn)全社會(huì)關(guān)注財(cái)稅領(lǐng)域的改革與發(fā)展。