2017年黨的十九大報(bào)告提出“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”，在后續(xù)各項(xiàng)重要的中央會(huì)議中，全國(guó)統(tǒng)籌也屢次被提及，有關(guān)全國(guó)統(tǒng)籌進(jìn)展的消息也一直是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。2021年12月16日，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)施工作電視電話會(huì)議召開(kāi)，全國(guó)統(tǒng)籌或?qū)⑷〉脤?shí)質(zhì)性進(jìn)展。

制度根源上解決問(wèn)題

全國(guó)統(tǒng)籌是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措，而從短期來(lái)看，全國(guó)統(tǒng)籌還有一項(xiàng)非常重要的功能，那就是從制度根源上解決我國(guó)職工養(yǎng)老地區(qū)間失衡的問(wèn)題。即東部沿海地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入超過(guò)支出，產(chǎn)生大量結(jié)余，而中西部和東北大部分地區(qū)則是支出大于收入。例如，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示2019年北京當(dāng)年職工養(yǎng)老保險(xiǎn)盈余1062億元，廣東更是高達(dá)1832億元，而遼寧則是赤字464億元。

為什么會(huì)產(chǎn)生地區(qū)間失衡？我們可以從基金收入和支出兩個(gè)視角展開(kāi)分析。從收入端看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保費(fèi)總收入等于政策繳費(fèi)率乘以繳費(fèi)基數(shù)，而繳費(fèi)基數(shù)又是由參保職工人數(shù)和工資決定的。與內(nèi)陸省份相比，東部沿海地區(qū)由于海運(yùn)和水運(yùn)體系發(fā)達(dá)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中具有先天優(yōu)勢(shì)；與此同時(shí)，這些地區(qū)改革開(kāi)放的時(shí)間又相對(duì)較早，發(fā)展經(jīng)濟(jì)獲得了先發(fā)優(yōu)勢(shì)。在先天優(yōu)勢(shì)和先發(fā)優(yōu)勢(shì)的雙重加持下，大量人口從內(nèi)陸地區(qū)流向沿海地區(qū)。人口大量流入，在經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)作用下，工資水平不斷提升，由此東部沿海地區(qū)社保繳費(fèi)基數(shù)也隨著不斷上漲，基金保費(fèi)收入逐步提升。相反，內(nèi)陸省份則隨著人口大幅流出，基金保費(fèi)收入提升受到了較大限制。

從支出端看，在給定養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)發(fā)辦法的情況下，總體支出規(guī)模主要取決于領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)。那當(dāng)前領(lǐng)取職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休人數(shù)又由什么因素決定？這就需要我們回顧一下我國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展歷程。1951年頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，國(guó)有企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系由此建立。改革開(kāi)放后，隨著多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將這部分企業(yè)職工納入社會(huì)保障體系，也就成了社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。我國(guó)于1980年、1983年及1999年分別允許中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)為職工建立社會(huì)保險(xiǎn)賬戶。由于領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本條件是，保費(fèi)繳納年限要達(dá)到15年。由此，可以推算出當(dāng)前領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工主要來(lái)自于非私營(yíng)企業(yè)。即歷史上國(guó)有企業(yè)職工占比高的地區(qū)，當(dāng)前支出壓力相對(duì)會(huì)更大。

地區(qū)間失衡會(huì)有什么后果？對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金赤字的地區(qū)而言，在面臨收支失衡壓力時(shí)，從理論上看，地方政府可以通過(guò)減少支出和增加收入進(jìn)行應(yīng)對(duì)。但是養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇具有剛性，而且退休人數(shù)也在快速增長(zhǎng)，通過(guò)減少基金支出應(yīng)對(duì)失衡幾乎是不可能的選項(xiàng)。地方政府還可以通過(guò)提高社保征收強(qiáng)度來(lái)增加保費(fèi)收入。然而，保費(fèi)收入的提高也就意味著企業(yè)成本的上升，已有較多研究表明，社保成本提高會(huì)導(dǎo)致企業(yè)收縮生產(chǎn)規(guī)模，甚至是從市場(chǎng)中退出，遷入低社保成本的地區(qū)。

從長(zhǎng)期看，這不僅會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入下降，也會(huì)使稅基減少，進(jìn)而造成財(cái)政收入補(bǔ)貼社保的能力被弱化。而反觀基金盈余的地區(qū)，其社保征收強(qiáng)度低，更多企業(yè)會(huì)遷入這些地區(qū)，這進(jìn)一步增加了該地區(qū)的盈余規(guī)模。因此，在沒(méi)有中央政府干預(yù)的情況下，地區(qū)間失衡會(huì)形成一個(gè)惡性循環(huán)，基金收入失衡—提高征收強(qiáng)度—失衡進(jìn)一步加劇。

當(dāng)然，基金赤字的地區(qū)，若不想通過(guò)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的方式應(yīng)對(duì)收入失衡，可以選擇使用地方財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。但在給定財(cái)政收入的情況下，補(bǔ)貼社保支出的增加，意味著其他公共項(xiàng)目的支出會(huì)減少。那地方政府會(huì)傾向于減少哪方面的支出呢？有研究表明，政府在壓縮財(cái)政支出時(shí)，會(huì)有更大的概率減少那些在短期內(nèi)不會(huì)顯露出負(fù)向效應(yīng)的項(xiàng)目，例如基礎(chǔ)教育。

避免因人口流動(dòng)而導(dǎo)致的制度不可持續(xù)問(wèn)題

理順地區(qū)間失衡的原因和后果，將有助于更好地解決問(wèn)題。那么，從理論上看，依靠全國(guó)統(tǒng)籌解決地區(qū)間失衡，是一項(xiàng)合適的政策嗎？我們可以將養(yǎng)老保險(xiǎn)視為一種公共物品。養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該是在地方層面統(tǒng)籌還是在全國(guó)層面統(tǒng)籌，這實(shí)際上就成了一個(gè)公共物品應(yīng)該是地方政府提供還是中央政府提供的問(wèn)題。由于對(duì)本地居民的偏好更加了解，地方政府提供公共物品能更好地實(shí)現(xiàn)供給和需求間的匹配。

但并不是所有公共物品都適合在地方政府層面提供。例如，當(dāng)一項(xiàng)公共物品具有較強(qiáng)的外部性時(shí)，若由地方政府提供，就會(huì)導(dǎo)致供給數(shù)量達(dá)不到最優(yōu)狀態(tài)的情況；或是當(dāng)一項(xiàng)政策具有較強(qiáng)的收入再分配功能時(shí)，也很難在地方政府層面長(zhǎng)期執(zhí)行下去。養(yǎng)老保險(xiǎn)具有收入再分配功能，同時(shí)不同地區(qū)間的支付水平存在差異，會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)力流向待遇水平高的地區(qū)，進(jìn)而使得部分地區(qū)制度難以持續(xù)。所以，在中央政府層面統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)，能避免因人口流動(dòng)而導(dǎo)致的制度不可持續(xù)問(wèn)題。

通過(guò)全國(guó)統(tǒng)籌解決地區(qū)間失衡問(wèn)題，那么原本基金有盈余的地區(qū)“吃虧”了嗎？答案是不盡然。一方面，正如上文所述，一個(gè)地區(qū)之所以有盈余，一個(gè)非常重要的因素是，來(lái)自赤字地區(qū)的人口流入，做大了社保繳費(fèi)基數(shù)。流動(dòng)人口大多是在本省接受教育，完成人力資本積累后再流出到其他地區(qū)。因此，赤字地區(qū)為流動(dòng)人口支付了大量教育成本，而通過(guò)全國(guó)統(tǒng)籌將盈余地區(qū)的社保轉(zhuǎn)移到赤字地區(qū)，赤字地區(qū)因財(cái)政補(bǔ)貼社保而擠出教育投入的現(xiàn)象會(huì)大幅緩解，從而在將來(lái)能為盈余地提供更高教育水平的勞動(dòng)力。

另一方面，也可以通過(guò)提高中央政府給予赤字地區(qū)更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決地區(qū)間失衡問(wèn)題。財(cái)政收入主要來(lái)自于稅收。在當(dāng)前財(cái)政轉(zhuǎn)移體系下，社保有盈余的地區(qū)往往也是財(cái)政轉(zhuǎn)移凈額為負(fù)的地區(qū)。若中央政府使用更多的財(cái)政收入補(bǔ)貼社保，這也意味著盈余地區(qū)會(huì)承擔(dān)更高的稅負(fù)，這會(huì)帶來(lái)資源配置的扭曲。因此，相比較于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)盈余地區(qū)而言，通過(guò)全國(guó)統(tǒng)籌解決地區(qū)間失衡問(wèn)題，可能是一種更為經(jīng)濟(jì)的方式。

實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌能從制度上解決養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)間失衡問(wèn)題，但也應(yīng)注意其中可能存在的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。地方政府的政策目標(biāo)是多元化的，除征收社保外，地方領(lǐng)導(dǎo)人也有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定地方就業(yè)等目標(biāo)。全國(guó)統(tǒng)籌后，基金收支平衡的壓力從地方政府轉(zhuǎn)移至中央政府，此時(shí)地方政府就有動(dòng)機(jī)放松社保征收強(qiáng)度，以更好實(shí)現(xiàn)其他政策目標(biāo)。所以，需要防范全國(guó)統(tǒng)籌后因道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題導(dǎo)致基金收入下降的風(fēng)險(xiǎn)。

那么該如何防范呢？道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的一個(gè)前提條件是信息不對(duì)稱，所以中央政府可以借助已有的全國(guó)稅收系統(tǒng)，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的社保征收系統(tǒng)，以盡可能消除中央和地方間的信息不對(duì)稱。在此基礎(chǔ)上，還可以考慮進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，將現(xiàn)有社保體系的扁平化管理體制變更為垂直化的管理體制，以減少地方政府對(duì)社保部門的干預(yù)能力。此外，對(duì)于基金赤字部分設(shè)置合理的央地分擔(dān)比例也是一個(gè)重要選項(xiàng)。

（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院社保系講師）