兩會在即，中央政府應(yīng)該為2022年確定多高的GDP增速目標(biāo)，最近又受到高度關(guān)注，成為經(jīng)濟(jì)學(xué)界和市場分析師們討論的一個熱點?？梢岳斫?，每年春節(jié)前到兩會召開的這段時間，經(jīng)濟(jì)學(xué)家和市場人士都會對當(dāng)年的GDP增速目標(biāo)做番討論，給出自己的種種猜測。最終設(shè)定在多少，是由總理在政府工作報告中揭曉的。

其實，從以往情況看，政府最終設(shè)定的GDP增速目標(biāo)與市場分析師們早先的猜測并沒有多少不同，這是因為這些年來年度GDP的增速目標(biāo)基本上是按照留有余地原則，根據(jù)上一年設(shè)定的目標(biāo)值和實際的增速值之間的誤差大小來調(diào)整的，所以很容易被猜到。

今年也會是如此。初步核算，去年我國實現(xiàn)的GDP實際增速同比為8.1%，這個數(shù)字反映了上一年基數(shù)過低的事實。所以，國家統(tǒng)計局在發(fā)布的公告中特別強(qiáng)調(diào)了GDP在過去兩年的平均增長率是5.1%。這可以部分消除基數(shù)的影響，對猜測2022年中央政府可能設(shè)定的GDP增速目標(biāo)有參考價值。考慮到這些年經(jīng)濟(jì)增速的慣性，市場普遍猜測政府在今年設(shè)定的GDP增速目標(biāo)值應(yīng)該在5%~5.5%之間。

主張5.5%的分析人士更多考慮到了去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議釋放出的積極信號，預(yù)期在較為寬松的貨幣和財政環(huán)境里基建投資規(guī)模較過去兩年會顯著改善，加之房地產(chǎn)市場回暖，有望成為今年拉動GDP增加的主力。而謹(jǐn)慎派則指出，今年中國將面臨國內(nèi)市場和外部環(huán)境更大的不確定性，特別是，全球通脹預(yù)期和美聯(lián)儲加息行動將大大壓縮中國國內(nèi)實施相對寬松政策的時間窗口。在這種情況下，中國的貨幣政策實際的可操作空間并不大，不足以支撐比5%更快的GDP增速。給定現(xiàn)在疫情揮之不去的現(xiàn)狀和全球經(jīng)濟(jì)的脆弱性，能實現(xiàn)同比5%的實際增速也實屬不低，并非可輕而易舉完成的目標(biāo)。筆者也寧愿猜測，中央政府大概率會把今年的GDP增速目標(biāo)定在5%~5.5%這個區(qū)間。

但在我看來，真正重要的問題不在于政府設(shè)定多高的目標(biāo)是合適的，而是繼續(xù)設(shè)定GDP增速目標(biāo)還有沒有真正的意義。這才是需要討論的。其實，為GDP增速設(shè)定年度目標(biāo)的做法，是集中計劃管理的遺產(chǎn)，跟市場經(jīng)濟(jì)是不兼容的，因為市場是有不確定的風(fēng)險，也可能受到外部各種因素的擾動和沖擊，也會發(fā)生程度不同的局部危機(jī)，甚至大危機(jī)。在這種情況下，我們可以有短期GDP增速的預(yù)測值，但要讓中央政府為一個充滿不確定性的經(jīng)濟(jì)去設(shè)定一個確定的增速目標(biāo)，是沒有道理的。

其實，在我國由中央政府設(shè)定一個全國GDP增速目標(biāo)的真正目的是為了自上而下考核地方政府的政績。我們從上世紀(jì)80年代以來絕大多數(shù)年份中央政府都會設(shè)定全國的GDP增速目標(biāo)。那個時候一方面我們的經(jīng)濟(jì)還處于市場化轉(zhuǎn)型的初期，政府對經(jīng)濟(jì)的管理還帶有很強(qiáng)的計劃色彩，另一方面，我們面對的國內(nèi)和國際環(huán)境的不確定性比較小，有利于經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)高速增長。在自上而下考核GDP政績的制度下，中央政府每一年制定的GDP增速目標(biāo)對當(dāng)年能夠?qū)崿F(xiàn)的GDP增速具有指揮棒的作用。

以2004~2013年這10年為例。雖然全國的GDP增速目標(biāo)連續(xù)10年都被中央政府設(shè)定為了8%，可是絕大多數(shù)省份設(shè)定的GDP增速目標(biāo)都比全國的目標(biāo)高，而且因為GDP"錦標(biāo)賽"，每一年實現(xiàn)的增長率都遠(yuǎn)高于這個目標(biāo)，接近10%，結(jié)果中央政府設(shè)定的GDP增速目標(biāo)實際上變成了當(dāng)年GDP增速的下限。之所以會出現(xiàn)這個情況，是因為GDP政績考核激勵的存在，導(dǎo)致出現(xiàn)下一級政府設(shè)定的GDP增速目標(biāo)必然要高于上一級政府的層層加碼現(xiàn)象。

在2004-2007年間，中國GDP實際增長速度不斷超過政府年初設(shè)定的增速目標(biāo)，平均超標(biāo)4.4個百分點，平均超標(biāo)幅度為54.4%；2007年的超標(biāo)幅度最高，達(dá)到了6.7個百分點，超標(biāo)幅度為83.8%。即使在2008-2009年全球金融危機(jī)期間，超標(biāo)現(xiàn)象仍然存在，并且到2010年，超標(biāo)又回升到2.6個百分點的水平。

這個超標(biāo)現(xiàn)象一直到2014年之后才得到遏制和趨于消失。本來，2009~2011年，由于出臺4萬億元刺激內(nèi)需政策，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了過熱。溫家寶總理在2012年的政府工作報告中提出要實行宏觀調(diào)控，把GDP增速目標(biāo)第一次從8%下調(diào)到了7.5%。到了2013年，溫總理在他任期內(nèi)最后一次政府工作報告還是維持了這個7.5%的GDP增速目標(biāo)。2014年李克強(qiáng)總理上任，繼續(xù)把GDP增速目標(biāo)維持在了7.5%。

可是，2014年中國GDP的實際增速僅為7.3%，10多年來第一次沒有能夠完成中央政府年初設(shè)定的增速目標(biāo)。正是因為2014年的GDP實際增速沒有達(dá)到中央政府年初設(shè)定的目標(biāo)，結(jié)果根據(jù)留有余地的原則，李克強(qiáng)總理2015年的政府工作報告就下調(diào)GDP增速目標(biāo)至7%，下調(diào)了0.5個百分點。但2015年同樣沒有完成中央政府年初設(shè)定的增速目標(biāo)。所以在2016年的兩會上，中央政府的工作報告把當(dāng)年GDP增速目標(biāo)又下調(diào)了半個點，變成6.5%~7%。由于當(dāng)年沒有能夠?qū)崿F(xiàn)接近7%的GDP增速，結(jié)果中央政府在2017年和2018年兩會的政府工作報告中繼續(xù)下調(diào)了那兩年的GDP增速目標(biāo)，均設(shè)定為6.5%，后來發(fā)現(xiàn)完成6.5%的目標(biāo)似乎也相當(dāng)吃力，中央政府不得不在2019年兩會上又將當(dāng)年的GDP增速目標(biāo)進(jìn)一步下調(diào)到了6%~6.5%。2020年因為突發(fā)新冠疫情而沒有再設(shè)定GDP增速目標(biāo)，但2021年又恢復(fù)設(shè)定了GDP增速目標(biāo)，而且繼續(xù)下調(diào)到了6%。

連續(xù)多年沒有完成GDP增速目標(biāo)的真正原因并不是目標(biāo)定高了，而是因為中央對地方官員的GDP考核制度出現(xiàn)了重大調(diào)整。2014年我國頒布了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作的通知》，規(guī)定今后對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的各類考核考察，不能僅僅把GDP增長率作為政績評價的主要指標(biāo)，不能搞GDP排名，而是要加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)的考核權(quán)重，同時也要重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動就業(yè)、居民收入等民生方面的考核。另外加上中央政府對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的表述以及環(huán)保方面的嚴(yán)厲措施，進(jìn)一步增強(qiáng)了考核制度變化的可信度。由此，隨著中央對地方政府主政官員GDP考核的弱化，地方政府也就沒有足夠的動機(jī)去追求GDP更高的增速，相反，僅僅完成年初指定的目標(biāo)似乎成了地方政府官員的一個最佳選擇，畢竟高增長并不能受到表揚和鼓勵。

由于地方?jīng)]有積極性追求更高的GDP增速，也沒有動機(jī)制定更高的GDP增速目標(biāo)，結(jié)果在2014年之后，中央繼續(xù)設(shè)定的年度GDP增速目標(biāo)不但沒有了指揮棒意義，反而很大程度上受到了上一年實現(xiàn)的GDP增速與年初目標(biāo)之間的誤差影響，目標(biāo)設(shè)定變得更加被動了。其后果便是，如果剔除掉沒有再設(shè)定GDP增速目標(biāo)的2020年，我們可以很清晰地觀察到，從2014年起，中央政府在每年兩會上設(shè)定的年度GDP的增速目標(biāo)呈現(xiàn)出了被動的逐年下調(diào)的趨勢。坦率地說，這個后果給國內(nèi)外市場造成了很大的困惑和誤讀。國內(nèi)外都高度關(guān)注中國經(jīng)濟(jì)過去10年來的增速放緩現(xiàn)象。爭議的地方在于，到底這個放緩背后是趨勢性的因素導(dǎo)致的還是一個周期性的問題？如果是周期性問題，那為什么這么多年始終未能走出下行周期？要解開這些困惑和疑慮，先要弄明白中央的GDP增速目標(biāo)為什么會被動地逐年下調(diào)；另外，逐年下降的目標(biāo)值多大程度上可捕捉潛在增長率變化的趨勢。

因此，在中央弱化了對地方GDP考核的壓力之后，繼續(xù)設(shè)定GDP增速目標(biāo)就沒有了意義，反而導(dǎo)致不必要的后果。改革開放40年的經(jīng)歷也說明，除了有利于政績考核之外，我們不可能把中央政府的GDP增速目標(biāo)視為對實際經(jīng)濟(jì)增速的一個準(zhǔn)確逼近或預(yù)測。而且，一個確定的年度GDP增速目標(biāo)一旦定下，當(dāng)年是不能根據(jù)變化的條件修正的，所以對市場預(yù)期也不具有引導(dǎo)意義。過去長期以來GDP增速目標(biāo)能發(fā)揮指揮棒的作用，就是因為上級對下級的GDP績效考核制度的存在。現(xiàn)在這個GDP考核已經(jīng)大大弱化和淡化，政府再繼續(xù)設(shè)定年度GDP增速目標(biāo)更加沒有了必要。

中央政府應(yīng)該不再設(shè)定全國的GDP增速目標(biāo)，也無需在全國兩會政府工作報告中提到GDP增速目標(biāo)。但中國人民銀行和發(fā)改委可以對全國的宏觀經(jīng)濟(jì)做出基于模型的預(yù)測并在規(guī)定的時間里向市場公布全國GDP增速的季度和年度預(yù)測值。央行或發(fā)改委的GDP季度或年度增速的預(yù)測值對引導(dǎo)市場預(yù)期是非常重要的信息，也能為中央政府的政策提供重要參考。從國際實踐上看，季度和年度GDP增速預(yù)測值對市場預(yù)期具有引導(dǎo)和穩(wěn)定的作用，是市場預(yù)期管理的重要內(nèi)容之一。

市場機(jī)構(gòu)或獨立的第三方機(jī)構(gòu)也可以預(yù)測宏觀經(jīng)濟(jì)并給出預(yù)測值。季度的預(yù)測值是可以根據(jù)變化的條件隨時進(jìn)行調(diào)整的。預(yù)測需要有簡單的或復(fù)雜的宏觀經(jīng)濟(jì)模型作為科學(xué)依據(jù)。建議國家統(tǒng)計局核算的GDP增長率也要做一些調(diào)整，從長期以來單一的年度同比增長率轉(zhuǎn)變?yōu)榧径拳h(huán)比和季度同比增長率同時發(fā)布，還可以發(fā)布基于季度同比或季度環(huán)比折算的年化增長率。這么做的好處是對研判宏觀經(jīng)濟(jì)提供更具參考價值的信息，有利于形成和引導(dǎo)市場預(yù)期。

作為過渡，也許還可以允許地方政府如果愿意可以去為本地的經(jīng)濟(jì)設(shè)定短期增速目標(biāo)。若干年后，我估計連這樣的做法也沒有了意義。但這至少比現(xiàn)在地方和中央兩套GDP增速核算體系并存更好，可避免地方GDP增速的合成與中央數(shù)據(jù)不一致的問題。但最重要的是，中央不再為全國的經(jīng)濟(jì)增速設(shè)定確定的目標(biāo)值，而改為央行/發(fā)改委發(fā)布自己的預(yù)測值，不僅符合市場經(jīng)濟(jì)的運行規(guī)律，有助于引導(dǎo)和穩(wěn)定市場預(yù)期，也更符合國際慣例。

（作者系復(fù)旦大學(xué)文科資深教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長）