長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略實(shí)施三年多來，立足于長三角一體化發(fā)展新階段，針對當(dāng)前存在的主要問題，按照更高質(zhì)量一體化發(fā)展的新要求新使命，筆者試著從空間部署、重點(diǎn)領(lǐng)域等方面提出相關(guān)對策路徑建議。

新挑戰(zhàn)

1.縮小與世界級城市群發(fā)展差距、提升發(fā)展質(zhì)態(tài)的難度還很大。

長三角雖然是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)，人均GDP按2020年全年平均匯率折算約為1.6萬美元，但在六大世界級城市群中依然排最低。長三角每平方公里產(chǎn)出接近1000萬美元，不足日本太平洋沿岸城市群的1/10，也遠(yuǎn)低于英國中南部城市群和美國大西洋沿岸城市群。研發(fā)經(jīng)費(fèi)比重從2018年的2.8%提升到2020年的3.0%，但科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，卡脖子技術(shù)依然存在，系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性創(chuàng)新成果不顯著，科技成果轉(zhuǎn)化率僅10%，而發(fā)達(dá)國家達(dá)到40%。

2.地區(qū)間產(chǎn)業(yè)專業(yè)化協(xié)同分工水平依然不高，分工特色不明晰。

區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)重合度較高的狀況沒有根本改變，依靠招商引資發(fā)展產(chǎn)業(yè)，各地市很難擁有獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。而且在各地發(fā)布的“十四五”規(guī)劃綱要中，各地級市主打新材料、新能源、集成電路、生物醫(yī)藥、科技服務(wù)等，各縣主打人工智能、生物醫(yī)藥、新材料、新能源汽車、高端裝備、文化旅游等，各地發(fā)展的重點(diǎn)相似度非常高。同質(zhì)化布局可能導(dǎo)致低水平重復(fù)和產(chǎn)能過剩，無法形成整體的產(chǎn)業(yè)競爭力和效率。

3.重要資源和重要政策的大城市極化趨勢短期內(nèi)很難扭轉(zhuǎn)。

電子信息、生物醫(yī)藥、航空航天、節(jié)能環(huán)保等布局高度依賴技術(shù)、人才等創(chuàng)新要素，主要集中在科教資源豐富、科研能力雄厚、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)的長三角核心區(qū)和中心城市，中小城市發(fā)展存在更大困難。開放與合作的一體化特殊政策幾乎都集中在上海，一體化共享效應(yīng)還未充分體現(xiàn)，上海虹吸效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng)。2020年上海人均一般公共預(yù)算支出約3.4萬元，接近南京和杭州的2倍，大約是蘇北、皖北城市平均水平的5倍。過去10年，30%的新增執(zhí)業(yè)醫(yī)師、超過一半的三甲醫(yī)院集中在滬寧杭合。2009年到2020年，長三角常住人口增長近1600萬，其中55%在滬寧杭合，95%在中心區(qū)27個(gè)城市。高端科技資源呈現(xiàn)向核心大城市集中、生產(chǎn)廠商向邊緣中小城市轉(zhuǎn)移態(tài)勢。

4.區(qū)域合作與協(xié)同發(fā)展進(jìn)入利益深水區(qū)，改革之路更為艱難、漫長。

交通、旅游、產(chǎn)業(yè)等利益共享的合作推進(jìn)相對容易，但是對于水資源共享和上下游環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治等合作推進(jìn)難度則較大。盡管各省市都出臺了生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)文件，但以政府主導(dǎo)、雙邊協(xié)商的跨區(qū)域省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚不健全，現(xiàn)實(shí)中協(xié)商溝通依然不夠順暢。第三方溝通協(xié)商平臺和運(yùn)作手段單一，缺乏生態(tài)產(chǎn)品購買、水權(quán)排污權(quán)交易、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理聯(lián)合投入等市場化方式?？缃鐖@區(qū)和創(chuàng)新飛地發(fā)展參差不齊，不顧互惠互利原則強(qiáng)制推動(dòng)合作的狀況仍時(shí)有發(fā)生，成本分擔(dān)、收益共享合作機(jī)制沒有完全建立起來。

5.不打破行政區(qū)劃的毗鄰區(qū)域合作實(shí)施機(jī)制仍需深入探索。

跨區(qū)域合作平臺構(gòu)建與地方行政矛盾不易協(xié)調(diào)。從地方角度來看，地方在本轄區(qū)內(nèi)的發(fā)展自由裁量權(quán)在一定程度受到執(zhí)委會(huì)制度規(guī)定的約束，發(fā)展質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有了硬性規(guī)定甚至更高要求，往往需要付出較大的制度交易成本和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成本。一些原有的制度設(shè)計(jì)在實(shí)際操作中難以執(zhí)行，如規(guī)定土地指標(biāo)統(tǒng)籌使用，但省市區(qū)多級屬地政府根本不愿意把有限指標(biāo)拿出來共享。

建議路徑

（一）優(yōu)化空間部署的路徑

1.以同城化推進(jìn)區(qū)域一體化。

充分發(fā)揮上海龍頭帶動(dòng)作用，做大做強(qiáng)上海大都市圈，率先推進(jìn)上海和蘇州、無錫、常州、南通、嘉興、寧波、舟山、湖州等近滬城市的同城化。加快提升中心城市都市圈同城化水平，推動(dòng)南京都市圈、合肥都市圈、杭州都市圈等從規(guī)劃編制向深入實(shí)施轉(zhuǎn)變，提高中心城市發(fā)展能級，強(qiáng)化對周邊城市輻射帶動(dòng)作用。同時(shí)，積極推動(dòng)跨江城市同城化，優(yōu)先在蘇南與蘇中地區(qū)加快同城規(guī)劃編制，促進(jìn)公共服務(wù)、城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的跨江協(xié)同融合。

2.推進(jìn)多種形式的省際毗鄰地區(qū)協(xié)同發(fā)展。

高水平建設(shè)生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，優(yōu)化示范區(qū)管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，也需要推動(dòng)多種形式的省際毗鄰地區(qū)，探索多元化的合作制度，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作更多貢獻(xiàn)。加快蘇皖合作區(qū)建設(shè)，推動(dòng)雙邊合作向“一地六縣”多邊合作轉(zhuǎn)變，深化多方共同運(yùn)作方式和機(jī)制。加快滬浙合作發(fā)展區(qū)建設(shè)，依托正在建設(shè)的滬蘇湖高鐵和即將開工的通蘇嘉甬，推動(dòng)杭州灣兩岸合作。推動(dòng)新安江-千島湖生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，深化上下游跨省聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制，探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式，培育上游內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，形成先行先試示范經(jīng)驗(yàn)。

3.補(bǔ)齊欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展短板。

學(xué)習(xí)借鑒浙江“山海協(xié)作”工程經(jīng)驗(yàn)，加快建立長三角核心地區(qū)與蘇北、浙西南、皖北等相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)合作機(jī)制，深化蘇南蘇北結(jié)對幫扶、滬蘇浙與皖北結(jié)對幫扶工作機(jī)制。推進(jìn)皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、皖北承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集聚區(qū)建設(shè)，加快蘇北地區(qū)“四化同步”改革，深化“山海協(xié)作”工程實(shí)施，加大皖西、浙南革命老區(qū)發(fā)展支持力度，全面推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越式發(fā)展。

（二）聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同發(fā)力的路徑

1.加快構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系。

強(qiáng)化科技戰(zhàn)略力量，發(fā)揮上海張江和安徽合肥綜合性國家科學(xué)中心作用，加快構(gòu)建世界一流的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施集群，完善“揭榜掛帥”科技項(xiàng)目管理方式，推進(jìn)科技創(chuàng)新資源和平臺共建共享，開展關(guān)鍵核心技術(shù)集成攻關(guān)、聯(lián)合攻關(guān)，建設(shè)長三角科技創(chuàng)新共同體。推動(dòng)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合分工，全面推行產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈“鏈長制”，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)管理部門與鏈主企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)合作，組建面向市場的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈促進(jìn)機(jī)構(gòu)，加快形成區(qū)域供應(yīng)鏈的內(nèi)循環(huán)。

2.共同建設(shè)綠色美麗長三角。

推進(jìn)重要生態(tài)屏障和生態(tài)廊道共同保護(hù)，加強(qiáng)長江大保護(hù)，加強(qiáng)皖西大別山、皖南-浙西南生態(tài)屏障和淮河-洪澤湖生態(tài)廊道等保護(hù)。推進(jìn)環(huán)境協(xié)同治理，加強(qiáng)環(huán)太湖、環(huán)巢湖、洪澤湖地區(qū)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境綜合整治，探索長三角區(qū)域固體廢物和危險(xiǎn)廢物聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，太湖流域水資源共保共享機(jī)制，加強(qiáng)節(jié)能減排降碳區(qū)域政策協(xié)同。建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，制定分地區(qū)分類型的生態(tài)管控及服務(wù)功能提升政策，加快打通生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢路徑。

3.加快基本公共服務(wù)均等化。

探索設(shè)立一體化發(fā)展基金和差別化的財(cái)政支持政策，對大城市要保障符合條件的外來人口與本地居民平等享有基本公共服務(wù)。對中小城市要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度和基金投入，增加公共服務(wù)及人員供給，提升中小城市教師和醫(yī)生的執(zhí)業(yè)水平，加快彌補(bǔ)教師和醫(yī)生數(shù)量不足的短板，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)異地辦理，推進(jìn)三省一市門診雙向直接結(jié)算。加快基礎(chǔ)設(shè)施互通互聯(lián)，加快打通沿海、沿江、環(huán)太湖和省際通道，在同城化地區(qū)率先實(shí)踐公共交通合作，完善新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。

4.完善多元主體協(xié)同體制機(jī)制。

深刻轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職能體系。正確處理好政府與市場的關(guān)系，明晰自身和一體化的任務(wù)領(lǐng)域，營造公平競爭開放的市場環(huán)境，系統(tǒng)清理各類顯性和隱形壁壘，不搞地方保護(hù)政策。創(chuàng)新區(qū)域合作組織架構(gòu)，保障合作健康持續(xù)。以市場為導(dǎo)向，以資本為紐帶，采用企業(yè)化運(yùn)作方式，加快建立負(fù)責(zé)跨行政區(qū)合作項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、管理專項(xiàng)功能的區(qū)域性公共機(jī)構(gòu)。探索組建以政府為主導(dǎo)、專業(yè)力量為支撐的專家委員會(huì)，加強(qiáng)跨行政區(qū)合作重大問題的統(tǒng)籌研究謀劃。鼓勵(lì)各類行業(yè)組織、商會(huì)、產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟、企業(yè)家聯(lián)盟、智庫等機(jī)構(gòu)參與推動(dòng)一體化發(fā)展，搭建多種形式對話交流平臺，多領(lǐng)域開展咨詢獻(xiàn)策與區(qū)域合作。

（陳雯系中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所研究員、蘇科創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院理事長、長三角一體化發(fā)展決策咨詢專家，孫偉系中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所研究員，袁豐系中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所副研究員。本文部分內(nèi)容節(jié)選自陳雯等發(fā)表于《自然資源學(xué)報(bào)》2022年第6期“長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展：內(nèi)涵、現(xiàn)狀及對策”一文）