美國財稅改革五年來，學(xué)術(shù)界和民主、共和兩黨對這次改革的評價高度分歧。2022年中期選舉后上臺的國會共和黨籌款委員會認(rèn)為，美國通過稅改，歷史性地提升了國家競爭力。其中將聯(lián)邦平均稅率降低了1.5個百分點；全國20%最低收入人群的稅率降低到了40年來最低水平；失業(yè)率下降到了50年來新低。而華盛頓游說集團“稅收政策中心”認(rèn)為，共和黨稅改以財政赤字劇增為代價，在靜態(tài)條件下，聯(lián)邦赤字在十年內(nèi)將會再增加3萬億美元，財政包袱會更加沉重。

筆者認(rèn)為，2017年美稅制改革措施對其經(jīng)濟增長的最高貢獻率僅0.3%，要真正抵消減稅的財政損失，美經(jīng)濟增長率起碼要達到5%以上，但從長期趨勢看，這幾乎是不可能的。

美國參與全球治理的財政能力之源泉

當(dāng)前一超多強的全球治理模式走向終結(jié)蘊含著美國財政能力走向消亡的歷史趨勢。

一是由于信息技術(shù)革命和生產(chǎn)力快速發(fā)展加劇了美資本過剩，直接推動利率長期走低趨勢。1981年，美3月期國庫券利率達到70上世紀(jì)年代以來的峰值14.04%，穆迪3A級公司債券利率也達到峰值14.17%，新住房抵押貸款利率達到峰值16.63%。隨后三大利率持續(xù)下降，直到2021年，三大利率名義上分別只有0.04%、2.70%和2.96%，利率長期下降引發(fā)了低成本融資狂潮，對聯(lián)邦財政產(chǎn)生了潛在嚴(yán)重后果。

二是維持美式霸權(quán)的財政赤字和債務(wù)饑渴癥推高了聯(lián)邦財政低成本融資預(yù)期。從1985年開始，美全面進入了國際貿(mào)易赤字階段，貿(mào)易赤字額逐年加大，而美元、美債、大宗商品國際循環(huán)通暢，加上低利率因素，使得在國際市場上融資成本極其低廉，甚至聯(lián)邦政府長期享受負(fù)利率融資的好處，推動聯(lián)邦財政赤字加速上升，形成債務(wù)沉淀?；厥?981年，聯(lián)邦財政債務(wù)總額僅為9948.28億美元，以聯(lián)邦債務(wù)占GDP之比衡量的債務(wù)率為31.8%。隨著美國經(jīng)濟、財政形勢惡化，債務(wù)總額和債務(wù)率兩大指標(biāo)加速、持續(xù)攀升；在美國經(jīng)濟“大衰退”頂點的2009年，分別達到11.88萬億美元和82.1%；到了2019年末疫情前，分別達到22.67萬億美元和107.2%。白宮預(yù)算與管理辦公室（OMB）預(yù)計，2023年聯(lián)邦債務(wù)總額和債務(wù)率將分別突破32.59萬億美元和127.5%。財政赤字和債務(wù)指標(biāo)急升都對美財政體制和稅收產(chǎn)生巨大壓力。

三是美聯(lián)邦政府稅收能力迅速下降的制度性因素和自身能力因素相輔相成。從美聯(lián)邦財政史上觀察，稅收收入占GDP之比的長期趨勢是不超過20%，二戰(zhàn)后也只有在2000年達到過20%。在稅收收入結(jié)構(gòu)上，個人所得稅和社保與退休收入占全部稅收收入的3/4以上，公司所得稅只占2%以下，消費稅等其他稅收收入占比微乎其微。但是考慮到社保與退休收入的暫扣屬性（本質(zhì)是政府負(fù)債），如果扣除這部分社會保障性收入，包括個人所得稅、公司所得稅等稅收收入將只占GDP的13%左右，可見美聯(lián)邦財政征收能力不高，不足以承擔(dān)其全球治理的“基礎(chǔ)性”和“支柱性”功能，而填補稅收能力不足的手段選項，只能是依靠財政赤字并形成債務(wù)，而且負(fù)擔(dān)會越來越重。

美國疫情期間赤字規(guī)模與預(yù)算規(guī)模過大和稅收能力不足有關(guān)。截至2021年11月5日，特朗普和拜登兩屆政府共形成預(yù)算赤字5.333萬億美元，此外還大幅減少了稅收6000億美元以上。2022年拜登政府又通過了《降低通脹法》《基礎(chǔ)設(shè)施法》《芯片法》等支出立法，計劃支出兩萬多億美元，實現(xiàn)其重構(gòu)全球供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的目的，卻根本不顧財政體系的承受力和能力不足。其中在2020~2022年，聯(lián)邦稅收收入分別為34211.64億美元、40471.12億美元、44366.26億美元（預(yù)估值），三年的稅收GDP占比平均為17.57%，而OMB預(yù)計2023~2027年稅收占比將上升到18.1%~18.9%之間，雖然稅負(fù)增加主要是由于大部分2017年稅改政策在2025年逐步退出所造成，但是如果考慮到2010~2019年間稅收的GDP占比水平只有14.5%~18.0%，未來五年稅負(fù)總體水平的非正常上漲幅度明顯。由此可見，美共和黨發(fā)動的稅制改革不但沒能夠籌措更多財政收入，相反卻加重了政府稅收負(fù)擔(dān)，而且隨著美國維護霸權(quán)秩序欲望的增長，兩黨年度預(yù)算規(guī)模也在超常規(guī)能力輪番暴漲。

美國全球治理能力下降及潛在影響

美處理地緣政治問題的能力不斷降低是在財政基礎(chǔ)和支柱削弱后其全球治理能力弱化的表現(xiàn)。首先，財政指標(biāo)本質(zhì)上是政府的國家治理能力的外在表現(xiàn)。在20世紀(jì)資本主義世界大蕭條之后，凱恩斯理論提出通過赤字政策解決所謂“有效需求不足”痼疾。如果將預(yù)算赤字作為政府的一種“能力”，那么這種能力的最終體現(xiàn)就是政府的籌資能力，要么形成債務(wù)，要么加重稅收，或者二者合理組合，甚至通過價格手段或者貨幣手段作為補充，而后兩種都是迫不得已的被動之策，其實質(zhì)是國家治理無力。財政指標(biāo)只是表明了財政行為與國家治理能力之間的邏輯關(guān)系，其外在表現(xiàn)則是美國進行全球治理的不斷失敗。

其次，國家的財政政策對大國興衰產(chǎn)生長期影響。財政理論同樣認(rèn)為，“盡管財政政策對經(jīng)濟穩(wěn)定的貢獻有限，但它是宏觀經(jīng)濟的一個核心要務(wù)，而這些要務(wù)又決定著國家的相對繁榮程度與后代的福祉和能力。”當(dāng)前美國聯(lián)邦債務(wù)總額的飛升、債務(wù)率的提高，以及相應(yīng)的債務(wù)上限政策的提升的壓力增高，都驗證了這一理論是存在科學(xué)價值的。

再次，財政危機最終將導(dǎo)致大國喪失全球治理能力。大國從發(fā)生危機到失去國家治理能力，往往表現(xiàn)為三個發(fā)展階段：階段一是財政收支危機，表現(xiàn)為國家財政入不敷出、財政赤字暴增，當(dāng)前美聯(lián)邦財政早已越過這個歷史階段；階段二是財政制度危機，主要表現(xiàn)是遭遇頻繁的“政府關(guān)門”，并反復(fù)提高“債務(wù)上限”，在進入新世紀(jì)后，美國財政的上述特征愈加明顯；階段三是財政價值危機，目前美聯(lián)邦財政正在這個階段拼死掙扎?？梢灶A(yù)見，一旦國家財政制度失去合法性，它可能就將會遭到人們拋棄。

大國紛紛減持美元債務(wù)是美喪失全球治理能力的重要趨勢性特征。據(jù)美財政部和聯(lián)儲委員會共同發(fā)布的一年來全球主要持有美元債券的國家和地區(qū)持有量變化看，自2021年12月末到2022年12月末，上榜各國和地區(qū)共減持美財政債券4259億美元。長期以來，中日都曾是美聯(lián)邦債券持有大戶，截至2022年12月，中國持有美財政債券8670.61億美元，一年內(nèi)減持了1667.43億美元。在2021年11月，日本持有的美財政債券總額達到新高點13255.08億美元，此后每月都進行減持，截至2022年12月末已減持2492.24億美元。按照中日兩國持有美國聯(lián)邦債券的總量看，一年內(nèi)總減持規(guī)模達10%~20%，規(guī)模大速度快。

目前這種全球性現(xiàn)象還在逐步蔓延，已經(jīng)造成美聯(lián)邦債券融資成本攀升。其中，6個月期美聯(lián)邦債收益率自2007年以來首度升破5%，最高點觸及5.054%，超過了1年期美聯(lián)邦債的收益率，而5年期國債收益率已經(jīng)突破了4%，10年期美債收益率上漲到3.75%以上，都表明美國政府債務(wù)籌資成本正在過快增加，投資者正在加速拋售美債。

展望與啟示

對于美共和黨稅制改革五年來的總結(jié)得出幾點結(jié)論：一是這次改革并不成功。美國財政的真正問題在于其揮霍性質(zhì)，實質(zhì)原因是資產(chǎn)階級利益集團操縱了國家機器。二是這次改革蘊含著更大的財政危機。當(dāng)前美國政治經(jīng)濟制度的分配機制失靈，任何資本利益集團都不愿意遭到利益剝奪。三是美國全球治理能力的喪失是一個長期的螺旋下滑過程，背后的推動力是債務(wù)失控，當(dāng)前美國財政制度已進入財政價值危機階段。

大國積極參與全球治理體系改革和建設(shè)必須重視提高財政能力、完善體系。當(dāng)前中國財政改革的主要任務(wù)是，進一步改革預(yù)算管理制度，深入推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，實施具有中國特色的共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)建綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，完善地方政府債務(wù)管理體系，有效防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。在大國積極參與全球治理體系改革和建設(shè)方面，首先要不斷提高國家財政能力，筑牢參與全球治理改革與建設(shè)的體系與能力。

一是不斷隨經(jīng)濟發(fā)展和社會進步完善稅制，提升稅收能力。改革開放以來中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨變，社會財富出現(xiàn)了一定集中趨勢，國家征集財政資金應(yīng)研究當(dāng)前這個特征，思考直接稅體系預(yù)置和構(gòu)建問題。二是重視經(jīng)濟活動的增量要素，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)。當(dāng)代信息革命以來，虛擬經(jīng)濟迅猛發(fā)展，需要強化這方面的稅收征管。三是合理控制各級債務(wù)融資占比，繼續(xù)提高稅收占財政收入比重。尤其是中國各級政府手中都掌握著大量物質(zhì)資產(chǎn)，其兼有財政屬性和金融屬性，要通過控制其金融屬性，規(guī)避衍生的財政金融風(fēng)險。四是探討應(yīng)急狀態(tài)時期（如疫情時期）和戰(zhàn)時因資源和社會財富非正常集中的稅收體制構(gòu)建。

[本文是2018年國家社會科學(xué)基金課題“美國財稅改革對美在華高科技企業(yè)影響及我國的對策研究”(18BGJ003)的階段性成果。作者單位：上海財經(jīng)大學(xué)]