3月8日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案發(fā)布，明確撤銷(xiāo)原銀保監(jiān)會(huì)，組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局（下稱(chēng)“金監(jiān)總局”），統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)以外的金融業(yè)監(jiān)管工作。3月17日，《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》決定，組建中央金融委員會(huì)和中央金融工作委員會(huì)。至此，具有中國(guó)式現(xiàn)代化特征、由黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的金融監(jiān)管體制開(kāi)始確立。

從歷史沿革來(lái)看，我國(guó)金融監(jiān)管體制經(jīng)歷了改革不斷深化、特點(diǎn)鮮明的兩個(gè)演變時(shí)期。

從改革開(kāi)放初期至2017年，可以說(shuō)是金融監(jiān)管體制改革的第一階段，其體制上的外在特征表現(xiàn)為“由統(tǒng)向分”。這種體制變化的核心內(nèi)涵是為了適應(yīng)我國(guó)金融業(yè)在廣度和深度上迅速發(fā)展的要求，形成分業(yè)監(jiān)管的體制架構(gòu)，并不斷加以強(qiáng)化和精細(xì)化，以推進(jìn)和保障金融業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展。

從2017年至今可以說(shuō)是金融監(jiān)管體制改革的第二階段，其體制的外在特征是“由分向統(tǒng)”。這一階段體制變化的核心內(nèi)涵是為了適應(yīng)在分業(yè)監(jiān)管日趨成熟的基礎(chǔ)上，在大資管和信息化發(fā)展的背景下，金融業(yè)與日俱增的融合發(fā)展趨勢(shì)。尤其是在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出之后，黨中央決定組建中央金融委員會(huì)，成立中央金融委員會(huì)辦公室，這凸顯了黨中央對(duì)我國(guó)金融穩(wěn)定發(fā)展的高度重視，有助于加強(qiáng)和優(yōu)化金融業(yè)改革發(fā)展的的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將成為中國(guó)式現(xiàn)代化金融制度安排的重要特征之一。

本輪金融監(jiān)管體制改革以組建金監(jiān)總局為核心內(nèi)容，體現(xiàn)了一系列深邃的改革思路，將推動(dòng)我國(guó)金融監(jiān)管體制改革進(jìn)一步循序深化。

首先是宏觀(guān)調(diào)控職能與金融監(jiān)管職能相分離的改革思路。

中央銀行的宏觀(guān)調(diào)控職能側(cè)重于宏觀(guān)審慎政策、貨幣政策、信貸政策、匯率政策及金融改革開(kāi)放相關(guān)政策的制定與執(zhí)行。作為宏觀(guān)調(diào)控職能的主要執(zhí)行者，中央銀行承擔(dān)了最后貸款人責(zé)任，在調(diào)節(jié)市場(chǎng)流動(dòng)性、保持物價(jià)基本穩(wěn)定、推動(dòng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)各金融市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行、監(jiān)督管理系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融信息化與金融安全等方面發(fā)揮了重大作用。在推動(dòng)我國(guó)金融發(fā)展的過(guò)程中，尤其是在以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局下，宏觀(guān)調(diào)控更需要兼顧短期與長(zhǎng)期、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與物價(jià)穩(wěn)定、內(nèi)部均衡與外部均衡，適時(shí)調(diào)整宏觀(guān)調(diào)控各項(xiàng)政策，不斷優(yōu)化宏觀(guān)審慎管理框架，增強(qiáng)金融體系在防范與化解金融風(fēng)險(xiǎn)方面的能力。在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代，宏觀(guān)調(diào)控職能需要進(jìn)一步加強(qiáng)、完善和優(yōu)化。為更好地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中央銀行應(yīng)更加關(guān)注宏觀(guān)調(diào)控職能。

這次改革將原本為中央銀行負(fù)責(zé)的金融控股公司監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)兩項(xiàng)職能劃歸新成立的金監(jiān)總局，清晰地體現(xiàn)了宏觀(guān)調(diào)控職能和金融監(jiān)管職能相分離的改革思路。即使中央銀行依然會(huì)對(duì)金融控股公司和金融集團(tuán)的某些方面開(kāi)展針對(duì)性的監(jiān)管，也主要是從系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)實(shí)施的，其最終目的還是為了有效實(shí)施宏觀(guān)調(diào)控。這項(xiàng)改革有助于中央銀行更有效地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和防控金融風(fēng)險(xiǎn)。

其次是理順和提升金融監(jiān)管功能、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管統(tǒng)一和全覆蓋的改革思路。

從功能上看，組建金監(jiān)總局想要實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)分別是理順監(jiān)管職能和監(jiān)管全覆蓋。我國(guó)監(jiān)管體制雖經(jīng)多次改革，但職能未能合理安排的問(wèn)題長(zhǎng)期存在，如這次調(diào)整的金融控股公司日常監(jiān)管。中央銀行為了做好宏觀(guān)調(diào)控，需要監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，但金融機(jī)構(gòu)的基本監(jiān)管職能仍應(yīng)在監(jiān)管當(dāng)局。將金融控股公司的日常監(jiān)管納入金監(jiān)總局之下，有助于對(duì)其及子公司進(jìn)行系統(tǒng)和整體性監(jiān)管，更為有效地識(shí)別、防范可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)，也有助于避免“監(jiān)管重疊”現(xiàn)象。

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)財(cái)富管理行業(yè)持續(xù)快速成長(zhǎng)，目前由各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)打理的居民財(cái)富總量已達(dá)到約130萬(wàn)億元。但大部分投資者缺乏金融理財(cái)知識(shí)，投資經(jīng)驗(yàn)不足，市場(chǎng)非法集資、金融詐騙時(shí)有發(fā)生，金融消費(fèi)者的權(quán)益需要切實(shí)加強(qiáng)保護(hù)。而要達(dá)到這個(gè)目的，關(guān)鍵是要監(jiān)管好提供金融產(chǎn)品和專(zhuān)業(yè)服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。很顯然，將這項(xiàng)職能交由金監(jiān)總局來(lái)實(shí)施是比較合理的，因?yàn)榻鸨O(jiān)總局擁有對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)的監(jiān)管職能；再者政策協(xié)調(diào)成本也相應(yīng)較低。這次職能調(diào)整，有利于統(tǒng)一相關(guān)制度制定，有針對(duì)性地開(kāi)展金融監(jiān)管，有效打擊金融違法犯罪行為，更好地保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

本次改革組建金監(jiān)總局，明確除證券業(yè)務(wù)外，其他的金融活動(dòng)均屬于金監(jiān)總局監(jiān)管的范圍，這意味著除證券業(yè)外未來(lái)創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)和新的金融業(yè)態(tài)均處在該總局的監(jiān)管范圍之內(nèi)，因而可以避免過(guò)去曾經(jīng)出現(xiàn)的“監(jiān)管真空”現(xiàn)象，有利于在更大程度上實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。由金監(jiān)總局統(tǒng)一監(jiān)管除證券業(yè)以外的所有金融活動(dòng)和行為，金融監(jiān)管更加系統(tǒng)化，可以使不同金融領(lǐng)域的監(jiān)管更加協(xié)調(diào)和有機(jī)結(jié)合，更好地防范、處置和化解系統(tǒng)性和局部性金融風(fēng)險(xiǎn)。

再次是理順和優(yōu)化地方金融監(jiān)管功能的改革思路。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著地方金融快速發(fā)展和金融監(jiān)管未能全覆蓋，具有地域特點(diǎn)的金融問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。地方政府設(shè)立的、主要具有服務(wù)性質(zhì)的地方金融部門(mén)被賦予了地方金融機(jī)構(gòu)與業(yè)態(tài)監(jiān)管的職責(zé)，在一定程度上起到了控制所在區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)積累和傳播的作用。

不可否認(rèn)，近年來(lái)地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管部門(mén)在金融監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)揮了不可忽視的作用，有助于避免出現(xiàn)“監(jiān)管真空”，保一方金融平安。但地方政府設(shè)立的金融部門(mén)集金融發(fā)展職責(zé)與金融監(jiān)管職責(zé)于一身，容易造成利益沖突與行為扭曲。

金融監(jiān)管職能往往潛在地成為地方配置金融資源的手段，既對(duì)金融監(jiān)管正常運(yùn)作帶來(lái)不利影響，又不利于地方金融市場(chǎng)運(yùn)行和地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，地方金融監(jiān)管部門(mén)往往過(guò)于注重調(diào)配金融資源以支持本地經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展，而容易忽視金融風(fēng)險(xiǎn)的防控。尤其是當(dāng)兩者目標(biāo)出現(xiàn)矛盾沖突時(shí)，往往會(huì)在一定程度上放松監(jiān)管要求，甚至導(dǎo)致人為的監(jiān)管空白。再者，地方金融監(jiān)管部門(mén)專(zhuān)業(yè)人才通常較為不足，其監(jiān)管能力與日益復(fù)雜的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)不相匹配。

此次改革統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融監(jiān)管部門(mén)與地方派出機(jī)構(gòu)職能設(shè)置，地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管部門(mén)專(zhuān)司相應(yīng)領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子，實(shí)現(xiàn)地方金融發(fā)展職能與金融監(jiān)管職能的分離。這意味著地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)將剝離調(diào)配金融資源支持地方經(jīng)濟(jì)的職能。

這項(xiàng)改革有助于理順中央和地方兩類(lèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，分清監(jiān)管主次；有利于在一定程度上增強(qiáng)地方金融監(jiān)管能力，更有效地防止出現(xiàn)“監(jiān)管真空”；有助于地方金融監(jiān)管部門(mén)提升其監(jiān)管專(zhuān)業(yè)性，更好防范和化解地方市場(chǎng)的金融風(fēng)險(xiǎn)。為改善、優(yōu)化和加強(qiáng)金融監(jiān)管的統(tǒng)一性，未來(lái)需要更好地理順和加強(qiáng)地方金融監(jiān)管功能，地方金融監(jiān)管體制改革仍有進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)改革的空間。

最后，此次改革進(jìn)一步完善了符合國(guó)情的中央銀行體系。

改革對(duì)人民銀行分支機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了調(diào)整，撤銷(xiāo)大區(qū)分行及分行運(yùn)營(yíng)部、總行直屬營(yíng)業(yè)管理部和省會(huì)城市中心支行，設(shè)立31個(gè)省級(jí)分行和5個(gè)計(jì)劃單列市分行，取消縣級(jí)支行，由地（市）中心支行派出機(jī)構(gòu)對(duì)邊境或外貿(mào)結(jié)售匯業(yè)務(wù)量大的地區(qū)履行相關(guān)管理服務(wù)職能。

中央銀行地方分支機(jī)構(gòu)的調(diào)整解決了長(zhǎng)期以來(lái)大區(qū)(分)行難以有效兼顧不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)差異、與其他地方金融監(jiān)管部門(mén)機(jī)制不匹配等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了中央銀行地方分支機(jī)構(gòu)與我國(guó)行政區(qū)劃之間的合理匹配。此舉有利于改善和增強(qiáng)中央銀行分支機(jī)構(gòu)與地方政府之間的溝通協(xié)調(diào)配合，更好地疏通貨幣政策的傳導(dǎo)渠道，更好地發(fā)揮金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)功能，有利于提升中央銀行宏觀(guān)審慎監(jiān)管能力，增強(qiáng)防范和化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。改革將為金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造友好的金融監(jiān)管環(huán)境。

改革還強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、過(guò)程監(jiān)管。

• 強(qiáng)化行為監(jiān)管，即通過(guò)分析識(shí)別金融產(chǎn)品與服務(wù)的屬性和實(shí)際功能，打擊非法集資、欺詐銷(xiāo)售、操縱市場(chǎng)、信息泄露等違法違規(guī)行為，對(duì)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)行為進(jìn)行規(guī)范管理；
• 強(qiáng)化功能監(jiān)管，即按照“同樣業(yè)務(wù)、同樣監(jiān)管”的原則，對(duì)相似業(yè)務(wù)與金融活動(dòng)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的監(jiān)管；
• 強(qiáng)化穿透式監(jiān)管，即按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，對(duì)多層嵌套的復(fù)雜運(yùn)行結(jié)構(gòu)或金融產(chǎn)品采取侵入性強(qiáng)的措施，通過(guò)法律關(guān)系查詢(xún)真實(shí)主體、真實(shí)資金來(lái)源、真實(shí)行為目的，從而降低“根源性”的風(fēng)險(xiǎn)積累；
• 強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管，即加強(qiáng)事前事中事后的全過(guò)程監(jiān)管；
• 強(qiáng)化持續(xù)監(jiān)管，即金融監(jiān)管部門(mén)以科學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)和有效的運(yùn)行系統(tǒng)持續(xù)提升監(jiān)管能力和監(jiān)管效率，使監(jiān)管能力與金融業(yè)實(shí)際發(fā)展水平相匹配，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并彌補(bǔ)金融創(chuàng)新過(guò)程中出現(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，保障金融業(yè)的平穩(wěn)運(yùn)行。

強(qiáng)化多種監(jiān)管方式的綜合運(yùn)用將有力增強(qiáng)我國(guó)金融體系的監(jiān)管能力。

本輪金融監(jiān)管體制改革將對(duì)我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融業(yè)產(chǎn)生一系列重要的積極影響。

一是進(jìn)一步增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的功能。金融監(jiān)管的“大一統(tǒng)”主要目的仍是維護(hù)金融市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的金融環(huán)境。此次改革統(tǒng)一了債券發(fā)行規(guī)范，證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作，提升資本市場(chǎng)融資效率，有助于加快完善中國(guó)多層次資本市場(chǎng)體系建設(shè)，有效提高直接融資占比。

二是進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)投資者和消費(fèi)者的保護(hù)。金監(jiān)總局將承擔(dān)消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)和投資者保護(hù)職責(zé)，并且強(qiáng)化行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、過(guò)程監(jiān)管和持續(xù)監(jiān)管，更有效地維護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，打擊違法違規(guī)行為，推動(dòng)中國(guó)財(cái)富管理行業(yè)規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)財(cái)富管理市場(chǎng)蓬勃發(fā)展。

三是進(jìn)一步增強(qiáng)我國(guó)金融體系的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。此次金融監(jiān)管體制改革最直接的目的是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的統(tǒng)一與全覆蓋，有助于更為有效地防范和處置金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)，保持金融體系與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。

（連平系植信投資首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家兼研究院院長(zhǎng)，王運(yùn)金系植信投資研究院高級(jí)研究員）

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