房地產(chǎn)對財政收入和政府融資的重要性

我國政府財政收入主要是預(yù)算內(nèi)收入，一般考慮四本預(yù)算中的一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算即可，前者包括稅收和非稅收入，后者包括土地使用權(quán)出讓收入以及其他20余項政府性基金收入。

政府融資更為復(fù)雜一點，預(yù)算內(nèi)的融資包括一般公共預(yù)算中的國債和地方一般債，以及政府性基金預(yù)算中的地方專項債，廣義的政府融資還通?？紤]與政府密切關(guān)聯(lián)的地方城投平臺的融資。

如表1所示，2021年全國預(yù)算內(nèi)財政收入30.1萬億元(一般公共預(yù)算+政府性基金預(yù)算)，其中中央9.6萬億元，地方20.5萬億元，中央、地方分別占32%、68%。2021年新增政府預(yù)算內(nèi)融資（顯性債務(wù)）7.2萬億元，其中中央和地方分別為2.8萬億元和4.5萬億元。若簡單將全部城投平臺的新增有息債務(wù)納入廣義政府債務(wù)，則新增廣義政府融資13萬億元，中央和地方分別為2.8萬億元和10.3萬億元，中央、地方分別占21%、79%。

根據(jù)測算（表1），全國預(yù)算內(nèi)財政收入的36.4%與房地產(chǎn)相關(guān)，這其中包括16.9%的稅收收入和92.1%的土地出讓收入。從中央和地方的角度看，中央財政對房地產(chǎn)的依賴程度較低，僅9.3%的中央財政收入和9.9%的中央稅收收入來自于房地產(chǎn)。對地方財政而言，房地產(chǎn)的重要性十分突出。房地產(chǎn)貢獻了近49.1%的地方財政收入（不考慮轉(zhuǎn)移支付），包括24.3%的地方政府稅收，以及92.2%的地方土地出讓收入。

同時，由于地方專項債和城投債的發(fā)行高度依賴土地價值，可以認為這部分融資也是房地產(chǎn)相關(guān)的，兩部分合計達9.4萬億元，分別占全部政府13萬億元廣義融資的73%和地方政府10.3萬億元廣義融資的91%。

房地產(chǎn)對財政收入和政府融資如此之高的重要性，主要通過三個途徑發(fā)揮：特定稅種抬高了房地產(chǎn)行業(yè)稅收收入、高價房地產(chǎn)用地支撐土地出讓收入、土地價值撬動政府融資。

1.特定稅種抬高了房地產(chǎn)行業(yè)稅收收入

房地產(chǎn)行業(yè)的創(chuàng)稅能力在所有行業(yè)中最高，其行業(yè)稅負（行業(yè)稅收/行業(yè)增加值）達到34.1%（圖1），即100元的房地產(chǎn)行業(yè)增加值帶來的是34元的稅收，幾乎是其他行業(yè)平均的1倍以上。

根據(jù)《中國稅務(wù)年鑒》最新數(shù)據(jù)，2021年房地產(chǎn)業(yè)稅收2.55萬億元，加上與房地產(chǎn)經(jīng)營直接相關(guān)的房屋建筑業(yè)稅收（3608億元），房地產(chǎn)相關(guān)直接稅收達到2.9萬億元，占全國稅收的16.9%（圖2）。根據(jù)各稅種在中央與地方間的分成比例估算，其中2萬億元歸地方政府所有，占地方稅收的24%。

房地產(chǎn)如此高的創(chuàng)稅能力主要源自土地開發(fā)和交易，由此帶來的土地增值稅和契稅成為房地產(chǎn)最主要的稅收來源：

一方面，對于同一項土地或地產(chǎn)的增值額，房企既要繳納各行業(yè)普遍征收的增值稅，又要繳納土地增值稅。

另一方面，房企取得土地出讓權(quán)時要繳納契稅，契稅計稅基礎(chǔ)為土地出讓價款，房地產(chǎn)用地價格顯著高于其他用地，房企繳納的契稅也就更高。以2021年為例，房地產(chǎn)行業(yè)繳稅中有41.2%來自土地增值稅和契稅（圖3），合計1.05萬億元。這兩個稅種也幾乎是房地產(chǎn)的專屬稅種，全國近90%的土地增值稅和60%的契稅來自房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營（圖4）。

由于土地增值稅和契稅100%歸地方政府所有，所以房地產(chǎn)對地方政府的稅收更為重要。

2.高價房地產(chǎn)用地支撐土地出讓收入

我國城鎮(zhèn)土地所有權(quán)為國有，但土地使用權(quán)可以通過招標、拍賣或掛牌等方式向社會公開出讓，由此形成的土地出讓收入納入政府性基金預(yù)算管理。土地出讓收入占政府性基金預(yù)算收入的比重在90%左右，其中又有約90%的土地出讓收入來自房地產(chǎn)用地（圖5）。

房地產(chǎn)用地可以支撐土地出讓收入的最主要原因就是單價很高。近年來，房地產(chǎn)土地出讓面積占比穩(wěn)中有降、單價持續(xù)提高。

根據(jù)Wind收錄的公開土地出讓數(shù)據(jù)（圖6），房地產(chǎn)用地（住宅+商服）占全部類型土地出讓面積的比例從2008年的50.6%整體降至2021年的39.2%，2022年大幅降至30.3%；但房地產(chǎn)用地的出讓價款占比基本穩(wěn)定在90%左右。

這主要是因為房地產(chǎn)用地出讓價格持續(xù)上漲，且顯著高于其他類型土地的出讓價格。在2008年，房地產(chǎn)用地的出讓價格是工業(yè)用地出讓價格的7.2倍，到2022年就已經(jīng)提高到了19.3倍。

3.土地價值撬動了政府融資

房地產(chǎn)對財政的影響并不局限在通過稅收和土地出讓決定預(yù)算內(nèi)收入。另一個重要影響在于，近20余年來，地方政府無論是通過預(yù)算外的城投平臺還是預(yù)算內(nèi)的專項債券開展融資，土地收入以及存量土地的預(yù)期價值都是最重要的融資基礎(chǔ)。

1998年，蕪湖市建設(shè)投資有限公司將6個基礎(chǔ)設(shè)施項目打包，以“打捆借款”的形式，與國家開發(fā)銀行簽訂10年期10.8億元的借款合同，借款以土地出讓收益作為質(zhì)押，由蕪湖市財政部門提供還款承諾的方式進行增信。這種以土地價值為基礎(chǔ)、以政府信用為顯性或隱性擔(dān)保、不形成政府顯性債務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式，被稱為“蕪湖模式”，成為此后城投平臺業(yè)務(wù)開展的原始范本。

2014年新預(yù)算法頒布后，地方政府獲得自主舉債權(quán)限，其中專項債券用于有穩(wěn)定收益的項目建設(shè)。但查閱各類專項債券的募集資料不難發(fā)現(xiàn)，項目主體持有的土地預(yù)期收益是不少專項債券的預(yù)期還款來源。

如果定義“土地-廣義政府融資放大倍數(shù)”為（新增專項債+新增城投有息債）/土地出讓收入，如圖7所示，除2019年以外，這一放大倍數(shù)基本在1.3左右。即在全國層面每100元的土地出讓收入，大約對應(yīng)130元的廣義政府融資。這意味著，如果土地出讓收入下降，那么政府廣義融資的下降幅度要大于土地出讓收入下降的幅度。

所以，綜合財政收入和政府融資來看，2022年以前，房地產(chǎn)每年可直接產(chǎn)生10.9萬億元的財政收入，占全國財政收入的36.4%（一般公共和政府性基金預(yù)算收入合計），其中稅收2.9萬億元、房地產(chǎn)用地出讓收入8萬億元（測算過程見附錄）；并可帶動地方專項債和城投債融資9.4萬億元，占全部政府廣義融資的73%和地方政府廣義融資的91%。

房地產(chǎn)對各地財政收入和政府融資的重要性有何不同

財政收入方面，我們將地方政府財政收入分為三個部分之和：一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入和中央轉(zhuǎn)移支付收入。當?shù)卣康禺a(chǎn)相關(guān)收入的占比越高，說明對房地產(chǎn)的依賴度越高；轉(zhuǎn)移支付收入占比越低，則當?shù)刎斦?ldquo;自給自足”能力越強。

觀察各省份情況可以發(fā)現(xiàn)（圖8），房地產(chǎn)相關(guān)收入占比越高的省份，對轉(zhuǎn)移支付的依賴程度越低，地方財政的“自給自足”水平越高。

如表2-1，2021年政府收入的房地產(chǎn)依賴度超過40%的省份有6個，全部是東部較發(fā)達地區(qū)，從高到低依次是浙江（60.7%）、江蘇（58.5%）、廣東、福建、山東和上海（44%），同時這6省份對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴度均低于20%，財政“自給自足”能力很強。

反觀房地產(chǎn)依賴度低于20%的9個省份（云南、山西、甘肅、新疆、寧夏、內(nèi)蒙古、青海、黑龍江和西藏），多數(shù)位于西部和東北經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，對轉(zhuǎn)移支付的依賴度幾乎全部超過50%（除山西）。

政府融資方面，西部地區(qū)的“土地-融資放大倍數(shù)”整體高于東中部，這意味著土地價值下降時，這些地區(qū)要承受的融資下行壓力更高。如表2-2，2019~2021年，土地-融資放大倍數(shù)高于全國水平的省份共有13個，其中8個位于西部地區(qū)，3個位于中部，另有山東和吉林兩省分別位于東部和東北。

（作者系中國金融四十人研究院研究員）

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