黃文濤 張溢璨

近期，各部委積極出臺一系列穩(wěn)消費、穩(wěn)投資的政策，在無“大水漫灌”強刺激的背景下，政策“小步快跑”成為穩(wěn)增長、樹信心的必選項。城市更新的內(nèi)涵更為寬泛，其不僅包括了舊改、棚改，也關(guān)系到城市結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級等內(nèi)容。保障房建設(shè)、城中村改造均按十四五規(guī)劃推進(jìn)，后期增量政策值得期待，但仍需要認(rèn)識到城中村改造工程長周期、重資本、回報低的特征，社會資本參與的逐利性與城中村改造的公益性如何實現(xiàn)統(tǒng)一依然需要城市因城施策、探索經(jīng)驗，預(yù)計未來國企和城投依然會作為重要的項目承建主體。

近日國常會審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》。會議指出，在超大特大城市積極穩(wěn)步實施城中村改造是改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的一項重要舉措。要堅持城市人民政府負(fù)主體責(zé)任，加強組織實施，科學(xué)編制改造規(guī)劃計劃，多渠道籌措改造資金，高效綜合利用土地資源，統(tǒng)籌處理各方面利益訴求，并把城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，加大對城中村改造的政策支持，積極創(chuàng)新改造模式，鼓勵和支持民間資本參與，努力發(fā)展各種新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)可持續(xù)運營。

近期，各部委積極出臺一系列穩(wěn)消費、穩(wěn)投資的政策，在無“大水漫灌”強刺激的背景下，政策“小步快跑”成為穩(wěn)增長、樹信心的必選項。當(dāng)前政策或立足當(dāng)前，或著眼長遠(yuǎn)，根本目的依然在于有效拉動內(nèi)需、解決經(jīng)濟(jì)與民生問題。

一、城市更新政策的來龍去脈

城市更新概念于2019年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出，“要加大城市困難群眾住房保障工作，加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，大力發(fā)展租賃住房。2021年3月，城市更新寫入2021年政府工作報告和“十四五”規(guī)劃文件之中，上升為國家層面戰(zhàn)略，并后續(xù)出臺了一系統(tǒng)配套政策，推動城市更新在全國范圍內(nèi)開展。根據(jù)2021年4月的《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》和2021年8月的《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》等文件，城市更新主要是在老城區(qū)推進(jìn)以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造，是一種分類審慎處置既有建筑，小規(guī)模、漸進(jìn)式地有機(jī)更新和微改造，意在加強修繕，注重提升功能，增強城市活力。

超大和特大城市面臨城市快速發(fā)展與城市舊有規(guī)劃和生態(tài)間的矛盾，也是出臺城市更新政策主力軍。2021年11月4日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展第一批城市更新試點工作的通知》，要求結(jié)合各地實際，因地制宜探索城市更新的工作機(jī)制、實施模式、支持政策、技術(shù)方法和管理制度。第一批試點自2021年11月開始，為期2年，共涉及21個城市（區(qū)）。目前城市更新做得比較成熟的主要包括廣州、深圳、上海幾座城市，且已經(jīng)各自形成其獨有的模式、建立了完善的法規(guī)體系和積累了大量的成功項目案例。從當(dāng)前的政策意圖看，超大和特大城市相對擁有較強財力，調(diào)動社會資本能力強，且擁有存量舊改、棚改、城中村改造空間亟待挖掘，是當(dāng)前拉動內(nèi)需、提振投資的領(lǐng)頭羊。

二、城市更新在于有機(jī)有序更新，并非大水漫灌、大拆大建

在過去數(shù)十年中，我國曾經(jīng)多次推行過老城區(qū)改造計劃，比如棚戶區(qū)改造和老舊小區(qū)改造，這些活動與現(xiàn)在的城市更新有重合部分，但也存在差異。棚改主要包含城市棚戶區(qū)改造、城中村改造、工礦棚戶區(qū)等，強調(diào)拆除重建。例如，深圳的棚改對象主要是“使用年限在20年以上、存在住房質(zhì)量安全隱患、使用功能不齊全、配套設(shè)施不完善的老舊住宅區(qū)”。而老舊小區(qū)改造（舊改）的實施范圍主要是建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓），老舊小區(qū)改造以保留和改造為主，一般不涉及拆除原有建筑物及設(shè)施，不搬遷原住居民，不涉及土地一級和二級開發(fā)，也不改變建筑物使用功能和土地權(quán)屬。

城市更新的內(nèi)涵更為寬泛，其不僅包括了舊改、棚改，也關(guān)系到城市結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級等內(nèi)容。城市更新也并非“大拆大建”，根據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%，拆建比不應(yīng)大于2，居民就地、就近安置率不宜低于50%。城市更新的運營模式大多是以政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)或者多元合作等模式實施，根據(jù)更新目的不同，項目投融資模式和資金來源也不盡相同，一般公益性較強的項目主要由政府主導(dǎo)進(jìn)行實施，資金來源主要包括政府財政資金、地方政府專項債、國有企業(yè)和城投投資等。

三、保障房建設(shè)、城中村改造均按十四五規(guī)劃推進(jìn)，后期增量政策值得期待

保障房建設(shè)是未來城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要工程，也是房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要基石。2021年全年建成保障性租賃住房94.2萬套，2022年新建計劃同比增長100%以上至240萬套。2021年，住建部要求全國40個重點城市共籌建保障性租賃住房93.6萬套（間），各地積極響應(yīng)，多批次集中開工加快完成年度建設(shè)計劃，截至2021年底，全國40城共新籌集保障性租賃住房94.2萬套，開工率達(dá)100.64%，超額完成93.6萬套的籌集計劃。2022年1—10月，全國保障性租賃住房已開工建設(shè)和籌集233.6萬套（間），占年度計劃的98.8%，完成投資1750億元。2021、2022年全國已建設(shè)籌集保障性租賃住房約360萬套（間），可解決1000多萬新市民、青年人的住房困難。

根據(jù)國常會最新要求，未來要把城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好。城中村改造涉及存量土地與建筑資源的整合和利用，利用優(yōu)勢區(qū)位和房屋更新機(jī)會，為保障房建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)的土壤，有利于都市青年人住房困難問題的緩解。但與此同時，仍需要認(rèn)識到城中村改造工程長周期、重資本、回報低的特征，社會資本參與的逐利性與城中村改造的公益性如何實現(xiàn)統(tǒng)一依然需要城市因城施策、探索經(jīng)驗，預(yù)計未來國企和城投依然會作為重要的項目承建主體，加碼城中村和保障房建設(shè)。資金端看，未來政策端有望在PSL、專項債等工具方面進(jìn)一步加碼，同時可以引入多樣化的融資方式，包社會資本、非標(biāo)、REITs等方式。

7月24日政治局會議再次提及，我國房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化的新形勢，未來要更好滿足居民剛性和改善性住房需求，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，同時要加大保障性住房建設(shè)和供給，積極推動城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盤活改造各類閑置房產(chǎn)?？梢姺康禺a(chǎn)中長期規(guī)劃、保障性住房建設(shè)和城中村改造為代表的城市更新是一體三面的關(guān)系，房地產(chǎn)行業(yè)逐步從高速擴(kuò)張時期逐步走入低速投資期，商品房銷售面積在去年也已下滑至十三億平米左右，在棚改貨幣化、“高周轉(zhuǎn)、高杠桿”模式落幕之后，高質(zhì)量的地產(chǎn)租售市場勢必與高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化相結(jié)合，產(chǎn)生新的發(fā)展業(yè)態(tài)與模式。

【風(fēng)險提示】

消費復(fù)蘇的持續(xù)性仍存不確定性。今年以來，居民消費總體回暖，是疫后短期的釋放，還是能持續(xù)性的改善，仍需密切跟蹤。消費如再度乏力，則經(jīng)濟(jì)回升動力將明顯減弱。

地產(chǎn)行業(yè)未來走勢仍存不確定性。本輪地產(chǎn)下行周期已經(jīng)持續(xù)較長時間，當(dāng)前多類指標(biāo)降幅雖相比去年收窄，但實質(zhì)情況仍不樂觀，未來走勢也仍需觀察。

歐美緊縮貨幣政策的影響或超預(yù)期，拖累全球經(jīng)濟(jì)增長和資產(chǎn)價格表現(xiàn)。

地緣政治沖突仍存不確定性，擾動全球經(jīng)濟(jì)增長前景和市場風(fēng)險偏好。

（黃文濤為中信建投證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，張溢璨為中信建投證券宏觀研究員）