2021年10月8日，在二十國集團(tuán)（G20）/經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）召開的第13次全體成員大會上136個轄區(qū)達(dá)成全球共識性協(xié)議，并發(fā)布《關(guān)于應(yīng)對經(jīng)濟(jì)數(shù)字化稅收挑戰(zhàn)雙支柱方案的聲明》，這是世界各國攜手共同解決全球性問題的一次成功實(shí)踐，這一新的國際稅收規(guī)則對于建立公平合理的國際經(jīng)濟(jì)秩序具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。2023年2月2日，OECD發(fā)布了實(shí)施全球最低稅的《征管指南》（下稱《指南》），《指南》是全球最低稅的實(shí)施框架。

2023年7月17日OECD就《指南》補(bǔ)充發(fā)布若干文件，《指南》及補(bǔ)充文件的發(fā)布，標(biāo)志著全球最低稅最后的技術(shù)細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)幾近完成，全球最低稅即將由愿景走進(jìn)現(xiàn)實(shí)?？墒窃诖酥匾獣r刻，一個奇怪的現(xiàn)象出現(xiàn)：對外鼓動其他國家接受全球最低稅的美國，自己卻是全球唯一不打算采用支柱二方案的國家，美國國內(nèi)至今仍舊圍繞支柱二全球最低稅是否真正有利于美國而爭論不休，共和黨議員極力反對全球最低稅的UTPR規(guī)則。

UTPR規(guī)則是對美國的稅收治外法權(quán)

按照OECD的說法，支柱二全球最低稅的核心規(guī)則是所得納入規(guī)則（IIR），低稅支付規(guī)則（UTPR）是IIR的重要補(bǔ)充。其實(shí)，哪項(xiàng)規(guī)則更重要，不能一概而論，要看具體情況。支柱二全球最低稅的政策目標(biāo)，是確?？鐕髽I(yè)集團(tuán)在其有經(jīng)營活動的所有稅收轄區(qū)的有效稅率不低于全球最低稅的稅率水平，即使其中有的稅收轄區(qū)沒有采用支柱二全球最低稅規(guī)則，UTPR規(guī)則也要確保由其他稅收轄區(qū)完成補(bǔ)足稅的繳納、確?？鐕髽I(yè)集團(tuán)在全球范圍內(nèi)滿足最低稅的稅率水平要求。UTPR是支柱二方案對補(bǔ)足稅的“溯源”和“保底”工具。所謂“溯源”，就是當(dāng)實(shí)施IIR規(guī)則后仍有剩余補(bǔ)足稅，或相關(guān)轄區(qū)不實(shí)施IIR規(guī)則，可以依據(jù)UTPR規(guī)則找到應(yīng)該征收補(bǔ)足稅的稅收轄區(qū)；所謂“保底”，就是UTPR稅收轄區(qū)對分配獲得的補(bǔ)足稅份額實(shí)現(xiàn)稅款征收，確?？鐕髽I(yè)集團(tuán)的有效稅率升至全球最低稅的稅率水平。

近年來美國為維持競爭優(yōu)勢對計(jì)算機(jī)芯片、新能源等產(chǎn)業(yè)提供巨額的稅收抵免優(yōu)惠，如《芯片法案》高達(dá)25%的“先進(jìn)制造投資稅收抵免”（AMIC），《削減通脹法案》高達(dá)60%的“投資稅收抵免”（ITC），這些稅收優(yōu)惠政策在吸引投資和創(chuàng)造就業(yè)等方面的作用已經(jīng)陸續(xù)顯現(xiàn)。但是，這些稅收優(yōu)惠政策很可能造成跨國企業(yè)集團(tuán)在美國的有效稅率低于15%，那么其他國家就可以依據(jù)UTPR實(shí)現(xiàn)征稅，這在美國看來是動了美國稅收收入的“奶酪”。根據(jù)美國國會眾議院籌款委員會主席詹森·史密斯的說法，UTPR規(guī)則將使美國在未來10年損失稅收收入約1200億美元。

接受UTPR就是對國際稅改方案的“投降”

拜登政府基于戰(zhàn)略利益的需求推動支柱二全球最低稅，希望設(shè)立一道全球最低稅“屏障”，以減輕國內(nèi)加稅增收對美國稅制競爭力的負(fù)面沖擊。但是美國并沒有意愿完全遵守支柱二全球最低稅規(guī)則，哪怕這項(xiàng)規(guī)則是由自己推動的，美國將保留自己的最低稅規(guī)則GILTI，OECD也不得不讓步，承認(rèn)、允許支柱二GloBE規(guī)則與美國GILTI規(guī)則并存。但UTPR規(guī)則成為兩黨博弈撕扯的焦點(diǎn)，2023年6月20日美國國會稅收聯(lián)合委員會（JCT）的一份分析報告提出，無論美國是否實(shí)施支柱二全球最低稅都會遭受稅收損失，該報告成為共和黨議員反對UTPR的重要證據(jù)。

民主黨全面支持OECD的支柱二方案，拜登總統(tǒng)曾公開表示：“全球最低稅將創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，將使美國更具競爭力，將使美國能夠?qū)⒒I集的額外稅收收入用于進(jìn)行代際投資，這對于在當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)中保持美國的競爭優(yōu)勢是必要的。”而財政部長耶倫更將全球最低稅視為美國經(jīng)濟(jì)外交的重大勝利，可以幫助美國“進(jìn)入一場可以獲勝的競爭，我們現(xiàn)在有機(jī)會建立一個全球和國內(nèi)稅收體系，可以讓美國工人和美國企業(yè)在世界經(jīng)濟(jì)中競爭并獲勝”。但共和黨議員堅(jiān)持認(rèn)為，拜登政府在OECD國際稅改談判中接受UTPR規(guī)則就是“投降”，是將美國的稅收主權(quán)向其他國家“拱手相讓”，美國將采取一切稅收和貿(mào)易的反制措施予以回?fù)簟?/p>

以加征懲罰性稅收反制

共和黨反對全球最低稅UTPR規(guī)則不是停留在口頭上，而是體現(xiàn)在行動中。2023年2月19日美國眾議院籌款委員會主席史密斯親自致信OECD秘書長柯曼，指責(zé)UTPR是一項(xiàng)有著“根本性缺陷”的規(guī)則，要求OECD放棄UTPR規(guī)則。2023年5月25日，史密斯議員聯(lián)合其他共和黨議員發(fā)起《保衛(wèi)美國就業(yè)與投資法案》，敦促美國的貿(mào)易伙伴拒絕UTPR這樣“針對美國的不公平征稅措施”，否則將面臨加征懲罰性稅收的反制措施。該法案提出的反制措施主要為，財政部對其他國家實(shí)施UTPR規(guī)則進(jìn)行逐一識別，一旦被確認(rèn)為對美國企業(yè)的稅收治外法權(quán)和稅收歧視，其公民個人、公司法人從美國獲得的所得，將被加征懲罰性稅收，第1年加征5%、第2年加征10%、第3年加征15%、第4年及以后加征20%，直至對方國家完全撤銷對美國企業(yè)的稅收治外法權(quán)和稅收歧視。

2023年7月18日，共和黨議員埃斯蒂斯發(fā)起另一項(xiàng)法案，《防止不公平征稅法案》，以阻止其他國家依據(jù)UTPR規(guī)則“攻擊美國的就業(yè)和稅收收入”，要求OECD和其他國家放棄UTPR規(guī)則。這項(xiàng)法案的關(guān)鍵內(nèi)容是，定義“稅收治外法權(quán)權(quán)外國實(shí)體”（FETR實(shí)體），強(qiáng)化美國“稅基侵蝕與反濫用稅”（BEAT）的反避稅規(guī)則，去除BEAT的兩個觸發(fā)門檻：3%的“稅基侵蝕比”和5億美元的營業(yè)總收入。

針對全球最低稅，表面上似乎美國民主黨和共和黨正在上演“雙簧”，一個支持、一個反對，然而實(shí)質(zhì)上是“美國優(yōu)先”理念在不同側(cè)面的表現(xiàn)而已，目的都是美國的優(yōu)先利益。但無論如何，美國自己不能就全球最低稅對外給出明確一致的政策立場，給新一輪全球稅改帶來重大不確定性，圍繞全球最低稅的博弈將會進(jìn)一步延續(xù)跌宕。

（勵賀林系中國民航大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授；姚麗系天津理工大學(xué)管理學(xué)院副教授）