過去的二十多年，盡管我們采取了兩輪化解地方債的措施，但債務量卻繼續(xù)周期性地增長，這個問題需要我們反思。尤其是在2014-2018年，本應是化債窗口期，債務卻迅猛增長，且在2020年之后情況變得更嚴峻。由此可見，過去采取的化債手段沒有起到應有的作用，反而有些適得其反。

債務周期的形成源于發(fā)展的需要和地方政府的發(fā)展沖動。有觀點認為中國地方債務增加是因為中央和地方事權及收入的劃分不平等，但我對這種說法持懷疑態(tài)度。即使事權與收入劃分平等，地方政府仍會舉債。目前中央和地方政府的經常性收入基本上各占50%，但中央政府支出只占總支出的15%，其余85%支出交由地方政府。但即使這樣，地方政府仍然舉債，說明不是中央和地方收入分配不均的問題。地方政府舉債的動因是地方的內在發(fā)展沖動。世界各地的地方政府都舉債，包括美國、歐洲和日本的地方政府。

地方債問題的成因

當然，財務壓力和舉債沖動并不足以構成地方債危機。地方債快速增長并最終形成危機還有其他原因。

首先，《預算法》只管政府的國債（在地方政府那里是地方性國債），而不管政府的商業(yè)性債務，而所謂的地方債問題，主要是地方政府的商業(yè)性債務。地方政府通過融資平臺等地方國企大舉向銀行借債或在公開市場上發(fā)行債務（俗稱“城投債”），這些債務在法律上是公司債，地方政府不負擔償還責任，但在現實中多數這樣的債務需要地方政府償還。城投債至今沒有違約的，也說明它是一種政府債。我們討論地方政府債務問題，主要是針對地方政府的商業(yè)性債務。

其次，地方政府可以不負責任地借債，和我們國家的體制特性有關。我們是單一制國家，地方政府的權威來自于中央政府，這意味著中央政府對地方政府承擔最終責任。與之相反，在聯邦制國家，中央政府的權威來自于地方政府。這些國家的地方政府可以把破產作為逃避債務的一種方式。例如，底特律就曾經宣布過一次破產，甩掉債務置換正在逐漸恢復（當然，它要承擔市場紀律，破產之后再想借債就難了）。然而，中國的地方政府不能破產。

第三，我們國家的官員調動頻繁，加劇道德風險問題。這受到中國自古以來就有的流官制度影響。官員不能在一個地方待太久，否則容易產生裙帶問題。但任期太短也容易帶來舉債發(fā)展的沖動。雖然對官員進行離任審計可能有一定的牽制作用，但很難明確哪些債務是合理的、哪些債務是不合理的。這樣，官員基本上可以不負責地離職。這是另外一種道德風險。

總之，我們的債務問題實際上是一個政治經濟學問題，不僅僅是經濟學問題。政治和經濟的相互作用是導致我們債務無法控制的關鍵。

針對這一輪地方債的問題，我覺得一個分三步走。第一步是對地方政府實施財政救助，第二步是化解地方政府債務存量，第三步是防止新的債務產生。

對地方政府實施財政救助

目前，地方政府的財政非常困難，支出收縮很大，地方政府行為發(fā)生變形，甚至不惜搜刮企業(yè)，極大地影響了民營企業(yè)的信心，也成為拖累當前經濟復蘇的主要原因之一。地方政府的財政困難，主要是疫情的疤痕效應造成的。根據白重恩的估算，疫情三年，地方政府累計的財政赤字達到4萬億元。目前的化債方案（大概1.5萬億元）體量太小，無法解決地方政府的財政困難。建議中央發(fā)行4萬億地方政府紓困專項債，讓地方政府度過難關。這個建議似乎和化債目標相矛盾，但這是中央政府不得不為之的權宜之計。

化解地方債存量

很明顯，大部分地方政府無法償還它們的債務。盡管有些發(fā)達地區(qū)的政府可能有能力償還，但絕大多數地方政府并沒有足夠的財力。在2014-2018年，我們進行了債務置換，但實際上只是將商業(yè)性短期債務轉換為中央政府允許的長期地方國債。這只是一種債務轉移，仍需地方政府逐步償還。

綜合前兩輪化債的情況，我認為需要一個全面的解決方案。目前正在醞釀的1.5萬億債務置換方案并非好辦法，因為這會助長地方政府和金融機構的機會主義。債務報告得較多的省份占便宜，獲得的置換額度也更高。此外，還存在一個更糟糕的問題，即再次救助那些不負責任的金融機構。2014年到2018年的債務置換讓金融機構脫身，沒有遭到任何損失。這增加了它們的“信心”，形成“城投債信仰”，繼續(xù)購買地方發(fā)行的城投債。很明顯，有些城市本來就不應該發(fā)債，也不應該向銀行借錢，但金融機構卻仍然相信它們。

上世紀90年代末的一攬子化債方案則不同。當時朱镕基總理采取了非常嚴厲的措施，基本上限制了地方政府的融資能力，并對銀行進行整頓。那次，銀行系統(tǒng)承擔了大部分明確的成本，它們的壞賬被打折賣給資產管理公司，資本金透支，不得不經歷重組。地方政府承擔隱性成本，主要是國企改革的成本。

我認為這一輪應該進行徹底的債務重組，確保所有的利益相關方都參與其中，不讓任何人逃避責任，尤其是金融機構也需要承擔相應的責任。

我們可以借鑒上世紀90年代第一輪化債的做法，讓資產管理公司接管部分地方債務?？梢詫Φ胤絺鶆者M行打包處理，類似于我們之前提出過的PPP項目的REITs方案。當然，像第一輪化債一樣，債務必須打折，而且，在這個過程中可能要求地方政府提供一些優(yōu)質資產，否則就缺少底層資產，資產管理公司就沒有動力接受債務。

這個方案的細節(jié)當然還需要討論，但方向是確定的：化債必須是一攬子方案，且所有利益相關方都需要承擔一定損失。必須是一攬子方案，原因是地方政府債務存量已經成為拖累地方政府運作的巨大負擔；必須讓所有利益相關方承擔損失，是因為這樣才是公平的，而且可以增加必要的紀律。

防止新債產生

化解債務存量之后，接下來的重點是如何防止新債產生。

過去二十年，我們在化解債務的同時，眼看著新債繼續(xù)產生。這主要是由于中央和地方之間存在著博弈，地方往往能夠模糊責任，并最終取得勝利，導致中央政府被迫讓步。雖然社會上流傳著很多防止新債產生的方案，但這些方案的措施事實上過去都用過，但被證明是無效的。

我在這里提出一個極致化的建議，即將所有國有企業(yè)的預算和決算納入同級政府的預算和決算。為什么發(fā)達國家的國有企業(yè)能夠做得好？比如法國就擁有優(yōu)秀的國有企業(yè)。原因是它們的財務狀況要納入政府的預算和決算；假如雷諾公司經營不善，法國總理就要負責任。

我們都知道，大多數地方國有企業(yè)不盈利，只有少數央企能賺錢。那么，為什么地方政府還要辦國有企業(yè)、包括融資平臺？原因是這些國有企業(yè)可以為地方政府融資或操辦一些地方政府不宜出面做的事情，說白了，就是地方政府的“白手套”。通過地方融資平臺，地方政府的財政被金融化了。既然如此，就應該把這些企業(yè)納入地方政府財政進行管理。

這樣做有三個好處。

首先，可以實現債務的公開透明，對地方政府形成壓力。國際評級機構對國家的主權債務有評級，對各國的借債有約束作用。地方債務公開化之后，也可以對各個城市和縣進行債務評級，這樣會對地方政府形成壓力，也容易對地方官員的債務表現進行評價，離職債務審計也有了一個強有力的抓手。第二，可以加強中央對地方的財政監(jiān)督。過去二十多年來，財政部對地方預算和決算的管理越來越規(guī)范，但是對于預算外的地方商業(yè)實體還沒有很好的管理。我們都知道它們是地方政府財政金融化的手段，那對它們進行管理就是必要的。

第三，可以發(fā)揮地方人大的作用。融資平臺的債務在理論上是公司債，不用納入地方預算和決算，地方人大沒有權利過問。按照我的建議，把這些債務納入地方預算決算，地方人大代表就會認真對它們進行審議，這樣可以形成對地方債務的監(jiān)督。

總之，把地方商業(yè)性債務納入地方政府預算和決算，有利于發(fā)揮中央和地方兩方面的監(jiān)督作用，也可以發(fā)揮市場的監(jiān)督作用。另外，應該允許城投債違約，允許地方融資平臺破產，這樣做可以讓市場產生強烈的紀律約束感，投資者就不會盲目購買地方政府債務，銀行也不能盲目向地方政府借貸。

（2023年9月9日晚，北大國發(fā)院舉辦【朗潤•格政】第165期暨地方政府債務問題研討會。本文根據北大國發(fā)院院長、國發(fā)院BiMBA商學院院長、南南學院執(zhí)行院長、中國經濟研究中心主任姚洋教授在研討會上的演講整理。）