2023年10月11日，OECD/G20包容性框架在OECD（經(jīng)合組織）官網(wǎng)發(fā)布一項(xiàng)新的多邊公約文本草案及相關(guān)文件（下稱《草案》），該文本是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)數(shù)字化稅收挑戰(zhàn)“雙支柱”方案下支柱一方案的重要內(nèi)容，用以協(xié)調(diào)向市場轄區(qū)重新分配征稅權(quán)、提升稅收確定性和廢除數(shù)字服務(wù)稅及類似單邊稅收措施。《草案》的公布體現(xiàn)出OECD/G20包容性框架成員之間目前已經(jīng)達(dá)成的共識，意味著國際社會朝著以“雙支柱”方案應(yīng)對經(jīng)濟(jì)數(shù)字化稅收挑戰(zhàn)的目標(biāo)更近了一步，意味著新一輪國際稅改的規(guī)則設(shè)計取得重要進(jìn)展?！恫莅浮芬殉蕡蠼o日前在摩洛哥召開的G20（二十國集團(tuán)）財長和央行行長會議進(jìn)行審議。

值得注意的是，就在《草案》發(fā)布的同一天，美國財政部發(fā)表聲明，對《草案》的發(fā)布予以肯定，認(rèn)為這是“支柱一方案談判向前邁出的關(guān)鍵一步”，并就該文本及相關(guān)文件向美國公眾公開征詢意見建議，為期兩個月。拜登政府此舉被國際社會解讀為美國已經(jīng)與G7（七國集團(tuán)）、OECD和相關(guān)國家協(xié)調(diào)了立場，并基本認(rèn)可目前的公約文本，或者說，美國已經(jīng)準(zhǔn)備好為廢除數(shù)字服務(wù)稅而放行支柱一方案的新征稅權(quán)（金額A）。但事情似乎又沒有那么簡單，美國國會共和黨議員一直對財政部部長耶倫在“雙支柱”方案談判中所采取的策略持批評態(tài)度，在共和黨在國會占據(jù)優(yōu)勢的情況下，拜登政府究竟能夠在“雙支柱”方案中最終采取怎樣的立場，仍存在巨大不確定性。那么在這樣的情況下，美國對支柱一方案的新征稅權(quán)（金額A）究竟是什么心思，頗耐人尋味。

美國真的要為支柱一方案放行嗎？

為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)數(shù)字化帶來的稅收挑戰(zhàn)，國際稅改進(jìn)入BEPS（稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移）2.0階段，在G20/OECD包容性框架下，經(jīng)G20授權(quán)，OECD正在主導(dǎo)推進(jìn)“雙支柱”方案的制定與談判工作。2021年10月8日G20/OECD的BEPS包容性框架就“雙支柱”方案達(dá)成全面共識，同年10月31日G20領(lǐng)導(dǎo)人羅馬峰會核準(zhǔn)通過，標(biāo)志著BEPS2.0階段的國際稅改由政治談判逐步轉(zhuǎn)入落地實(shí)施階段。

“雙支柱”方案中，支柱一方案設(shè)計金額A，將超大型、高利潤跨國企業(yè)的一部分剩余利潤分配給市場國。金額A也被稱為“新征稅權(quán)”，這是基于承認(rèn)市場國、消費(fèi)者參與對數(shù)字經(jīng)濟(jì)價值創(chuàng)造的貢獻(xiàn)，向市場國分配一部分利潤、授予市場國一定征稅權(quán)的邏輯基礎(chǔ)，也是新一輪國際稅改在征稅權(quán)劃分原則上的重要突破。所謂“突破”，是指向市場國分配金額A不再以跨國企業(yè)集團(tuán)內(nèi)市場國是否構(gòu)成常設(shè)機(jī)構(gòu)為前提，換言之，市場國主張新征稅權(quán)不必再考慮跨國企業(yè)集團(tuán)是否在本國構(gòu)成常設(shè)機(jī)構(gòu)，這是對傳統(tǒng)國際稅收規(guī)則在征稅權(quán)劃分原則上的突破。之所以要進(jìn)行這樣的改革，其底層邏輯是，大型數(shù)字企業(yè)通過遠(yuǎn)程跨境經(jīng)營從市場國獲得收入和利潤卻不在市場國繳稅的現(xiàn)象，必須改變，必須向市場國繳稅。

但是，這樣的改革卻觸動了美國的利益，因?yàn)槊绹鴵碛腥驍?shù)量最多、體量最大、利潤最高的大型數(shù)字企業(yè)，美國不會讓別人切走自己的“奶酪”。美國特朗普政府曾經(jīng)對支柱一方案提出“安全港建議”，其實(shí)質(zhì)作用是“架空”支柱一方案，因此被OECD拒絕。2021年拜登政府執(zhí)政后，為換取對支柱二方案全球最低稅的支持，對支柱一方案有所讓步，但也對支柱一方案的技術(shù)規(guī)則做出重要改變。支柱一方案不再以單純的數(shù)字企業(yè)為征稅對象，而改為全球營業(yè)收入200億歐元以上且利潤率10%以上的跨國企業(yè)，將這類企業(yè)超過收入10%的利潤定義為“剩余利潤”，將剩余利潤的25%分配給市場國，這“剩余利潤的25%”即為金額A。盡管如此，美國國內(nèi)還是擔(dān)心美國企業(yè)的稅收流失到其他國家，因此支柱一方案的技術(shù)規(guī)則談判一直進(jìn)展緩慢。此次OECD發(fā)布《草案》，并且美國財政部同時跟進(jìn)開展意見征詢，合理的猜測似乎是美國已就支柱一方案的技術(shù)規(guī)則與OECD和重要盟國協(xié)調(diào)了立場，取得了一致，美國已經(jīng)想好要為支柱一方案的新征稅權(quán)放行。

美國可能更需要廢除數(shù)字服務(wù)稅

現(xiàn)任OECD稅收政策和管理中心（CTPA）主任馬納爾·科溫原為美國財政部部長副助理，曾兩次任職于美國財政部稅務(wù)政策辦公室，曾擔(dān)任美國多個稅收協(xié)定談判代表團(tuán)團(tuán)長。CTPA是OECD負(fù)責(zé)稅收事務(wù)的核心部門，科溫領(lǐng)導(dǎo)CTPA所有領(lǐng)域的工作，其中的重頭戲就是“雙支柱”方案。可以推測，在科溫的領(lǐng)導(dǎo)下，OECD與美國之間就“雙支柱”方案，特別是支柱一方案新征稅權(quán)技術(shù)規(guī)則的工作是順利的、加速的，各項(xiàng)細(xì)節(jié)取得共識，為形成《草案》鋪平道路，同時也側(cè)面說明美國財政部對這樣的成果是認(rèn)可的，因此才會有美國財政部與OECD幾乎同時發(fā)布消息，向美國公眾征詢意見。但是，由美國原財政部官員領(lǐng)導(dǎo)OECD在“雙支柱”方案方面的工作，絕不意味著美國愿意在規(guī)則上、利益上做更多讓步，如果說美國愿意為支柱一方案的新征稅權(quán)放行，以促成《草案》，可以想見的原因是，美國可能更需要廢除數(shù)字服務(wù)稅及類似單邊稅收措施，美國可能更看重這一點(diǎn)。

按照已經(jīng)達(dá)成共識的支柱一方案，多邊公約將要求所有締約方撤銷對所有企業(yè)的所有數(shù)字服務(wù)稅及類似單邊稅收措施，并承諾未來不再引入類似措施，這是美國的要求，也是美國同意支柱一方案的底線。但是，數(shù)字服務(wù)稅似乎并未因此而遠(yuǎn)去，包括歐盟、英國在內(nèi)的區(qū)域組織和國家只是暫停征收數(shù)字服務(wù)稅的進(jìn)程，而并沒有承諾撤銷，而有的國家還在持續(xù)地向前推進(jìn)。比如新西蘭政府在2023年8月向議會提交法案，準(zhǔn)備從2025年開始對大型跨國科技公司征收數(shù)字服務(wù)稅，稅率為3%。美國在2021年10月曾與奧地利、法國、意大利、西班牙和英國（歐洲五國）簽訂協(xié)議，后又與印度等國簽訂類似協(xié)議，協(xié)議的核心要義是這些國家在2023年12月31日之前暫停征收數(shù)字服務(wù)稅，但如果支柱一多邊公約未能在2023年12月31日之前生效實(shí)施，這些國家可以恢復(fù)征收數(shù)字服務(wù)稅。眼看2023年年底將近，美國似乎更需要支柱一多邊公約以阻止歐洲五國和其他國家恢復(fù)征收數(shù)字服務(wù)稅，這樣看，美國財政部采取的一連串舉動就可以理解了。但也有消息說，美國也在與相關(guān)國家協(xié)商能否延長暫停數(shù)字服務(wù)稅的協(xié)議，這說明拜登政府對支柱一多邊公約在今年12月31日之前生效沒有足夠的信心。

廢除數(shù)字服務(wù)稅與支柱一方案，只能二選一

拜登政府對支柱一多邊公約在2023年12月31日之前生效沒有足夠的信心，還有美國國內(nèi)的原因，這主要來自國會中共和黨議員的批評和反對聲音。就在2023年10月11日美國財政部發(fā)表聲明就《草案》公開征詢意見的當(dāng)天，美國參議院財政委員會共和黨領(lǐng)袖麥克·克拉波發(fā)表聲明，提醒耶倫，任何有關(guān)支柱一方案的協(xié)議“必須不得歧視或過度影響美國企業(yè)”，要確保OECD的解決方案不能比數(shù)字服務(wù)稅更糟糕?？死▍⒆h員多次就支柱一方案對美國企業(yè)和美國稅收收入的影響要求財政部提供報告，均沒有獲得，這一次他再次要求財政部提交報告，包括對《草案》的評估。由此可以看出，拜登政府在支柱一方案上承受的巨大壓力，如果不能在立法程序上獲得支持，拜登政府將無法實(shí)現(xiàn)對支柱一多邊公約的承諾。

因此，接下來兩個月的公眾征詢意見就非常重要，事關(guān)美國究竟對支柱一方案對外采取怎樣的立場。如果美國公眾尤其是那些受影響的美國企業(yè)最終傾向于支柱一方案，這將大大有利于拜登政府，有“民意”的支持，拜登政府可能加速推動支柱一多邊公約，共和黨議員也會有所顧忌。從目前的形勢觀察，這種可能性在加大，因?yàn)閬碜詳?shù)字服務(wù)稅的“威脅”有日益迫近之勢。加拿大政府計劃自2024年開始征收數(shù)字服務(wù)稅，并且有可能自2022年1月1日追溯征收，盡管是隔壁鄰居、親密盟友，美國對此也無法容忍，更何況美國擔(dān)心其他國家效仿跟風(fēng)。2023年10月10日，美國參議院財政委員會發(fā)布公開聲明，兩黨議員一致要求美國貿(mào)易代表辦公室告知加拿大政府，美國政府將為美國公司而戰(zhàn)，以反對歧視性的數(shù)字服務(wù)稅。面對有可能卷土重來的數(shù)字服務(wù)稅，美國會毫不猶豫地動用貿(mào)易反制措施，但相信美國自己也清楚，貿(mào)易戰(zhàn)終究不是解決問題的辦法，還是應(yīng)該認(rèn)真考慮支柱一方案，但如何平衡取舍，要看美國自己的選擇。

（作者系中國民航大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授）