（作者張巧良，山東省律師協(xié)會監(jiān)事長）

一、城投債風險現(xiàn)狀

城投債作為地方政府重要的融資方式，為城市基礎設施建設、保障房建設、公用事業(yè)建設及運營等提供了大量的增量資金，在促進地方經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。隨著城市的高速發(fā)展，城投債的規(guī)模逐步擴大，除顯性債務以外，根據(jù)IMF測算，2020年能夠識別的地方融資平臺的債務達45.4萬億元，2023年我國地方政府融資平臺總額預計將達到65.7萬億元人民幣。加之中國經(jīng)濟增長放緩以及地方土地財政收入下滑的外部環(huán)境，城投債風險開始顯現(xiàn)。

自2022年以來，地方政府償債能力弱化，城投再融資能力下降，城投非標違約及商票逾期事件頻發(fā)，進入2023年，城投違約事件有愈演愈烈之勢，2023年1—4月違約事件為73件，創(chuàng)下2018年有統(tǒng)計以來歷史新高。城投債已成為地方政府債務風險的重要隱疾，市場普遍擔憂城投債發(fā)生信用風險，如何化解這些隱患關系到國家的經(jīng)濟安全和社會的穩(wěn)定。

二、城投債風險對我國經(jīng)濟和社會的影響

城投公司出現(xiàn)債務違約或破產，不僅僅是一場債務問題，更會對中國經(jīng)濟和社會造成重大影響，主要表現(xiàn)在以下方面：

1. 影響政府信譽。城投公司扮演著地方政府投融資平臺的角色，城投債背靠地方政府信用，具有“準市政債”的特征，地方政府信用與城投債仍存在一定的捆綁關系，相當多的城投債實質上是地方政府債。城投債危機的解決將涉及政府的信用和權威，如果政府無法有效解決這場危機，出現(xiàn)大面積債務違約事件，將會對地方政府的信譽產生負面影響，最終影響到地方政府的再融資能力和舉債成本。

2. 影響金融穩(wěn)定。城投公司是中國金融市場重要投向，國有大型銀行、股份制銀行、城商行、村鎮(zhèn)銀行等金融機構都是主要債權方，如果城投公司出現(xiàn)大規(guī)模或連鎖式的債務違約或破產，首當其沖的就是金融機構，先是經(jīng)由商業(yè)銀行，再傳導至區(qū)域性金融系統(tǒng)，影響金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

3. 影響社會穩(wěn)定。城投債除金融機構投資外，還涉及大量的社會資本和民眾利益，如果城投債出現(xiàn)違約或破產，將會影響到大量的社會投資者包括普通社會大眾的切身利益，可能會引發(fā)社會資本和民眾的不滿和抗議，對社會穩(wěn)定帶來嚴重不利影響。

4. 引發(fā)地方政府債務風險。2022年政府負債率控制在50%左右，低于國際通行的60%的警戒線，我國顯性債務風險總體可控，但是，那些實際由財政兜底的城投債，本質上系政府隱性債務，高額隱性債務容易滋生系統(tǒng)性風險，甚至會進一步衍生“灰犀牛”事件，從而影響當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

三、城投債的化解之道

（一）多元并舉，堅持推進“遏增去存”戰(zhàn)略

2022年中央經(jīng)濟工作會議指出：“要壓實省級政府防范化解隱性債務主體責任，加大存量隱性債務處置力度，優(yōu)化債務期限結構，降低利息負擔，穩(wěn)步推進地方政府隱性債務和法定債務合并監(jiān)管，堅決遏制增量、化解存量。”2023年政府工作報告繼續(xù)提出：“防范化解地方政府債務風險，優(yōu)化債務期限結構，降低利息負擔，遏制增量、化解存量。”“遏制增量、化解存量”是我國長期堅持的化解城投債的基本政策導向。

1. 遏制增量是更為根本的問題，若不遏制增量，將出現(xiàn)“舊債未清、新債又舉”的惡性循環(huán)。遏制增量就是要阻斷新增與政策法規(guī)相悖逆的城投債的路徑，遏制重在從嚴監(jiān)督管理，地方政府應當完善常態(tài)化政府各部門協(xié)同監(jiān)管，上級政府加強預算管理和財會監(jiān)督，對專項債券項目實施穿透式監(jiān)測，同時壓實地方政府屬地責任，強化隱性債務問責，對財政違法行為從嚴從快處理，禁止各種變相違法違規(guī)舉債、虛假化債行為。

2. 化解既有存量債務是當務之急，綜合各地在化解城投債風險方面的實踐經(jīng)驗，化解存量的路徑主要有三個方面：

一是對債務進行置換和展期，優(yōu)化債務期限結構，降低利息負擔。所謂債務置換和展期，即融資平臺公司與金融機構協(xié)商，使用合適的金融工具通過借新還舊、展期等方式，通過長期債務替換短期債務、低成本的債務替換高成本債務的方式平穩(wěn)化債，主要是通過調整債務的期限、利率、擔保等條件，降低債務成本和壓力，延緩或者分散償債風險。

二是盤活閑置低效資產，改善財務結構或者直接償債。改革開放以來，通過財政資金直接投資、平臺公司投資、國有企業(yè)投資等投資建設，形成了大量存量資產，現(xiàn)實中存在大量存量資產低效、閑置的情形，盤活存量資產也是化解城投債務風險，降低企業(yè)資產負債水平的重要途徑。存量資產的盤活主要包括：基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、政府和社會資本合作（PPP）、資產交易、資產證券化、發(fā)行債券、并購重組等。

三是城投公司重組整合，提高城投公司實力。通過各城投公司的兼并重組、資產劃轉、股權轉讓等方式，集中優(yōu)勢資源，組建財務狀況更好的強信用主體，重組整合后，可以幫助資信較弱的城投公司化解債務風險，更重要的是城投公司信用評級、資產質量、盈利能力和償債能力得到綜合提升，融資主體的市場認可度和平臺的抗風險能力得到加強，融資成本降低。

（二）理順中央與地方的財權和事權，抑制地方政府舉債沖動

地方政府的財政收入總量和結構對城投債的安全性有極其重要的影響。分稅制改革從根本上理順了中央政府和地方政府的關系，為促進我國經(jīng)濟發(fā)展奠定了良好的基礎。但長期以來，我國一直在努力解決卻未徹底解決的突出問題是：地方政府事權和財權不匹配、支出責任與財力不適應、財權與事權的不協(xié)調導致地方財政存在嚴重收支不平衡。從中長期來看，化解地方債務風險仍要進一步推進財稅體制改革，重新分配中央和地方的事權和支出責任，建立事權和支出責任相適應的制度，可以采取的手段包括拓展地方財源和上收部分事權到中央政府，使得中央政府和地方政府的財權、事權大致匹配，從根本上緩解地方壓力。

（三）強化監(jiān)管，將城投債的增減納入政府績效考核評價

沒有責任追究的制度更像道德規(guī)范，無法實現(xiàn)硬約束。建立城投債應急處置機制和考核問責機制，壓實地方屬地責任、部門監(jiān)管責任和企業(yè)主體責任，把城投債“舉借債務”“債務化解”作為政府政績考核的一項重要指標，并將債務審計列入黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計，將債務管理列入財政工作考核，建立有效的地方政府債務管理績效評價體系。

（四）深化改革，推動地方政府融資平臺市場化轉型

自2014年起，國家明確要求融資平臺不再承擔政府融資職能，城投公司在隱性債務嚴格監(jiān)管政策下開啟轉型之路。城投公司因生存環(huán)境、政企關系、管理方式等因素，轉型質量參差不齊，部分城投公司自我造血能力和可持續(xù)發(fā)展能力有限。城投公司在理念上應當從行政思維向市場思維轉變，地方政府應當推動城投公司市場化分類轉型，厘清政府和企業(yè)的責權利邊界，使城投公司轉型為按照現(xiàn)代企業(yè)制度運營的地方國有企業(yè)。在定位上，城投公司應明確自身的國資主體地位，從單純的地方投融資平臺和城市建設者，向城市綜合運營商、國有資本投資平臺等轉變。在新平臺下，城投公司結合當?shù)刭Y源稟賦和產業(yè)基礎重新謀劃和布局業(yè)務體系，引導產業(yè)結構調整，實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展規(guī)劃與城市建設和產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的同頻共振。

城投債務風險，若處置不當，可能造成風險擴散，并進一步導致非銀金融機構經(jīng)營風險和金融市場波動等。城投債風險化解是一個復雜的過程，需要政府、城投公司和市場各方共同努力，積極采取各種措施，綜合施策，才能有效地化解城投債務隱患，保障國家的經(jīng)濟安全和社會的穩(wěn)定。

本文僅代表作者個人觀點。