（作者張巧良，山東省律師協(xié)會監(jiān)事長）

一、城投債風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

城投債作為地方政府重要的融資方式，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障房建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)及運(yùn)營等提供了大量的增量資金，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。隨著城市的高速發(fā)展，城投債的規(guī)模逐步擴(kuò)大，除顯性債務(wù)以外，根據(jù)IMF測算，2020年能夠識別的地方融資平臺的債務(wù)達(dá)45.4萬億元，2023年我國地方政府融資平臺總額預(yù)計(jì)將達(dá)到65.7萬億元人民幣。加之中國經(jīng)濟(jì)增長放緩以及地方土地財(cái)政收入下滑的外部環(huán)境，城投債風(fēng)險(xiǎn)開始顯現(xiàn)。

自2022年以來，地方政府償債能力弱化，城投再融資能力下降，城投非標(biāo)違約及商票逾期事件頻發(fā)，進(jìn)入2023年，城投違約事件有愈演愈烈之勢，2023年1—4月違約事件為73件，創(chuàng)下2018年有統(tǒng)計(jì)以來歷史新高。城投債已成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要隱疾，市場普遍擔(dān)憂城投債發(fā)生信用風(fēng)險(xiǎn)，如何化解這些隱患關(guān)系到國家的經(jīng)濟(jì)安全和社會的穩(wěn)定。

二、城投債風(fēng)險(xiǎn)對我國經(jīng)濟(jì)和社會的影響

城投公司出現(xiàn)債務(wù)違約或破產(chǎn)，不僅僅是一場債務(wù)問題，更會對中國經(jīng)濟(jì)和社會造成重大影響，主要表現(xiàn)在以下方面：

1. 影響政府信譽(yù)。城投公司扮演著地方政府投融資平臺的角色，城投債背靠地方政府信用，具有“準(zhǔn)市政債”的特征，地方政府信用與城投債仍存在一定的捆綁關(guān)系，相當(dāng)多的城投債實(shí)質(zhì)上是地方政府債。城投債危機(jī)的解決將涉及政府的信用和權(quán)威，如果政府無法有效解決這場危機(jī)，出現(xiàn)大面積債務(wù)違約事件，將會對地方政府的信譽(yù)產(chǎn)生負(fù)面影響，最終影響到地方政府的再融資能力和舉債成本。

2. 影響金融穩(wěn)定。城投公司是中國金融市場重要投向，國有大型銀行、股份制銀行、城商行、村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)都是主要債權(quán)方，如果城投公司出現(xiàn)大規(guī)?；蜻B鎖式的債務(wù)違約或破產(chǎn)，首當(dāng)其沖的就是金融機(jī)構(gòu)，先是經(jīng)由商業(yè)銀行，再傳導(dǎo)至區(qū)域性金融系統(tǒng)，影響金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

3. 影響社會穩(wěn)定。城投債除金融機(jī)構(gòu)投資外，還涉及大量的社會資本和民眾利益，如果城投債出現(xiàn)違約或破產(chǎn)，將會影響到大量的社會投資者包括普通社會大眾的切身利益，可能會引發(fā)社會資本和民眾的不滿和抗議，對社會穩(wěn)定帶來嚴(yán)重不利影響。

4. 引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2022年政府負(fù)債率控制在50%左右，低于國際通行的60%的警戒線，我國顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但是，那些實(shí)際由財(cái)政兜底的城投債，本質(zhì)上系政府隱性債務(wù)，高額隱性債務(wù)容易滋生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)M(jìn)一步衍生“灰犀牛”事件，從而影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。

三、城投債的化解之道

（一）多元并舉，堅(jiān)持推進(jìn)“遏增去存”戰(zhàn)略

2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出：“要壓實(shí)省級政府防范化解隱性債務(wù)主體責(zé)任，加大存量隱性債務(wù)處置力度，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，穩(wěn)步推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監(jiān)管，堅(jiān)決遏制增量、化解存量。”2023年政府工作報(bào)告繼續(xù)提出：“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，遏制增量、化解存量。”“遏制增量、化解存量”是我國長期堅(jiān)持的化解城投債的基本政策導(dǎo)向。

1. 遏制增量是更為根本的問題，若不遏制增量，將出現(xiàn)“舊債未清、新債又舉”的惡性循環(huán)。遏制增量就是要阻斷新增與政策法規(guī)相悖逆的城投債的路徑，遏制重在從嚴(yán)監(jiān)督管理，地方政府應(yīng)當(dāng)完善常態(tài)化政府各部門協(xié)同監(jiān)管，上級政府加強(qiáng)預(yù)算管理和財(cái)會監(jiān)督，對專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施穿透式監(jiān)測，同時(shí)壓實(shí)地方政府屬地責(zé)任，強(qiáng)化隱性債務(wù)問責(zé)，對財(cái)政違法行為從嚴(yán)從快處理，禁止各種變相違法違規(guī)舉債、虛假化債行為。

2. 化解既有存量債務(wù)是當(dāng)務(wù)之急，綜合各地在化解城投債風(fēng)險(xiǎn)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，化解存量的路徑主要有三個(gè)方面：

一是對債務(wù)進(jìn)行置換和展期，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)。所謂債務(wù)置換和展期，即融資平臺公司與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，使用合適的金融工具通過借新還舊、展期等方式，通過長期債務(wù)替換短期債務(wù)、低成本的債務(wù)替換高成本債務(wù)的方式平穩(wěn)化債，主要是通過調(diào)整債務(wù)的期限、利率、擔(dān)保等條件，降低債務(wù)成本和壓力，延緩或者分散償債風(fēng)險(xiǎn)。

二是盤活閑置低效資產(chǎn)，改善財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)或者直接償債。改革開放以來，通過財(cái)政資金直接投資、平臺公司投資、國有企業(yè)投資等投資建設(shè)，形成了大量存量資產(chǎn)，現(xiàn)實(shí)中存在大量存量資產(chǎn)低效、閑置的情形，盤活存量資產(chǎn)也是化解城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債水平的重要途徑。存量資產(chǎn)的盤活主要包括：基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、政府和社會資本合作（PPP）、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化、發(fā)行債券、并購重組等。

三是城投公司重組整合，提高城投公司實(shí)力。通過各城投公司的兼并重組、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，集中優(yōu)勢資源，組建財(cái)務(wù)狀況更好的強(qiáng)信用主體，重組整合后，可以幫助資信較弱的城投公司化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是城投公司信用評級、資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力和償債能力得到綜合提升，融資主體的市場認(rèn)可度和平臺的抗風(fēng)險(xiǎn)能力得到加強(qiáng)，融資成本降低。

（二）理順中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，抑制地方政府舉債沖動

地方政府的財(cái)政收入總量和結(jié)構(gòu)對城投債的安全性有極其重要的影響。分稅制改革從根本上理順了中央政府和地方政府的關(guān)系，為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。但長期以來，我國一直在努力解決卻未徹底解決的突出問題是：地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配、支出責(zé)任與財(cái)力不適應(yīng)、財(cái)權(quán)與事權(quán)的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致地方財(cái)政存在嚴(yán)重收支不平衡。從中長期來看，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍要進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制改革，重新分配中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，可以采取的手段包括拓展地方財(cái)源和上收部分事權(quán)到中央政府，使得中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)大致匹配，從根本上緩解地方壓力。

（三）強(qiáng)化監(jiān)管，將城投債的增減納入政府績效考核評價(jià)

沒有責(zé)任追究的制度更像道德規(guī)范，無法實(shí)現(xiàn)硬約束。建立城投債應(yīng)急處置機(jī)制和考核問責(zé)機(jī)制，壓實(shí)地方屬地責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任，把城投債“舉借債務(wù)”“債務(wù)化解”作為政府政績考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)，并將債務(wù)審計(jì)列入黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，將債務(wù)管理列入財(cái)政工作考核，建立有效的地方政府債務(wù)管理績效評價(jià)體系。

（四）深化改革，推動地方政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型

自2014年起，國家明確要求融資平臺不再承擔(dān)政府融資職能，城投公司在隱性債務(wù)嚴(yán)格監(jiān)管政策下開啟轉(zhuǎn)型之路。城投公司因生存環(huán)境、政企關(guān)系、管理方式等因素，轉(zhuǎn)型質(zhì)量參差不齊，部分城投公司自我造血能力和可持續(xù)發(fā)展能力有限。城投公司在理念上應(yīng)當(dāng)從行政思維向市場思維轉(zhuǎn)變，地方政府應(yīng)當(dāng)推動城投公司市場化分類轉(zhuǎn)型，厘清政府和企業(yè)的責(zé)權(quán)利邊界，使城投公司轉(zhuǎn)型為按照現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)營的地方國有企業(yè)。在定位上，城投公司應(yīng)明確自身的國資主體地位，從單純的地方投融資平臺和城市建設(shè)者，向城市綜合運(yùn)營商、國有資本投資平臺等轉(zhuǎn)變。在新平臺下，城投公司結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)重新謀劃和布局業(yè)務(wù)體系，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展規(guī)劃與城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的同頻共振。

城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，若處置不當(dāng)，可能造成風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，并進(jìn)一步導(dǎo)致非銀金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和金融市場波動等。城投債風(fēng)險(xiǎn)化解是一個(gè)復(fù)雜的過程，需要政府、城投公司和市場各方共同努力，積極采取各種措施，綜合施策，才能有效地化解城投債務(wù)隱患，保障國家的經(jīng)濟(jì)安全和社會的穩(wěn)定。

本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。