在財政收支矛盾加劇，支出固化格局亟待打破背景下，零基預(yù)算正快速推廣。

近日，中央財辦有關(guān)負責同志深入解讀2024年中央經(jīng)濟工作會議精神，其中談及明年推進財稅體制改革時稱，要在零基預(yù)算改革、部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移等方面爭取新突破。

零基預(yù)算，顧名思義，就是政府涉及幾十萬億資金的預(yù)算編制時，一切從“零”開始，結(jié)合財力狀況、輕重緩急等，逐項審議預(yù)算年度內(nèi)各項支出內(nèi)容的必要性、合理性及其開支標準。這不同于現(xiàn)行的基數(shù)預(yù)算，預(yù)算編制在上一年基數(shù)上進行一定幅度增減。

第一財經(jīng)記者梳理發(fā)現(xiàn)，與前些年安徽、江西、福建等少數(shù)省份全面推進零基預(yù)算不同，自黨的二十屆三中全會提出深化零基預(yù)算改革后，下半年以來全國大多數(shù)省份部署2025年推進零基預(yù)算改革，有的是全省推廣，有的則是先選擇部分市縣、部門試點。2025年預(yù)算編制采取零基預(yù)算正在全國大范圍推廣。

多位財稅專家告訴第一財經(jīng)，明年全國大范圍推廣零基預(yù)算改革，不僅可以打破財政支出固化格局，將資金重點用于民生、國家重大戰(zhàn)略任務(wù)中，提高資金使用效益，還可以提高政府治理能力，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。不過在實踐中，零基預(yù)算改革并非易事，需要沖破觀念束縛，消除利益固化藩籬，推進相關(guān)法律法規(guī)政策調(diào)整，與其他改革系統(tǒng)集成，漸進推進。

零基預(yù)算大范圍鋪開之因

黨的二十屆三中全會部署了新一輪深化財稅改革，其中在20項重大任務(wù)中，就包括深化零基預(yù)算改革。此后江蘇、浙江、湖南、吉林、寧夏、內(nèi)蒙古等地密集發(fā)布當?shù)厣罨慊A(yù)算改革方案，從編制2025年預(yù)算起，在全?。▍^(qū)）或部分地區(qū)實行零基預(yù)算編制方法。而上述中央財辦有關(guān)負責人明確，2025年在零基預(yù)算改革方面有新突破。

所謂零基預(yù)算，是指年度預(yù)算編制不受以往預(yù)算安排情況的影響，所有的預(yù)算支出以零為基點，一切從實際需要與可能出發(fā)，逐項審議預(yù)算年度內(nèi)各項支出內(nèi)容的必要性、合理性及其開支標準，打破基數(shù)概念和支出固化格局，結(jié)合財力狀況、輕重緩急、實際需求、績效情況等，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制預(yù)算的一種方式。

事實上，早在2025年之前，已經(jīng)有部分地方在探索實施零基預(yù)算，但為何2025年零基預(yù)算將開始大范圍推廣？

上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院院長范子英教授告訴第一財經(jīng)，目前預(yù)算編制的模式主要是基數(shù)預(yù)算，不少部分、單位的預(yù)算額度都是在上一年基數(shù)上保持一定增長，這在此前財政收入快速增長背景下可行，當時預(yù)算管理只對增長部分進行優(yōu)化，就能夠?qū)︻A(yù)算盤子進行控制。但近些年受經(jīng)濟下行等影響，財政收入增長不及預(yù)期，財政收支矛盾加大，因此就需要零基預(yù)算，來對財政支出進行控制、優(yōu)化。

“此前政府希望通過預(yù)算績效管理，通過績效評價結(jié)果來約束預(yù)算支出規(guī)模，但是實踐中效果不及預(yù)期，因此更加迫切需要通過零基預(yù)算來打破財政支出固化格局。”范子英說。

財政部數(shù)據(jù)顯示，今年前11個月，全國一般公共預(yù)算收入約19.9萬億元，同比下降0.6%。全國政府性基金預(yù)算收入約4.2萬億元，同比下降18.4%。兩項收入規(guī)模和增速均不及年初預(yù)期。

那么，零基預(yù)算與現(xiàn)行的基數(shù)預(yù)算究竟有何不同？在以前傳統(tǒng)基數(shù)預(yù)算模式之下，假如一個部門去年預(yù)算資金是1億元，那么今年預(yù)算額度一般會在1億元的基礎(chǔ)上進行適度增減。而在零基預(yù)算模式下，今年預(yù)算安排額度就不存在上述1億元基數(shù)，而是按照該部門工作需要，結(jié)合當?shù)刎斄顩r、支出優(yōu)先順序、績效情況等來嚴格審核部門各項支出，最終科學合理確定該部門的實際預(yù)算額度。

粵開證券首席經(jīng)濟學家羅志恒告訴第一財經(jīng)，深入實施零基預(yù)算改革，有助于提高財政資金使用效率，對于緩解財政緊平衡下的地方財政支出壓力具有重要意義。零基預(yù)算意味著一切從“零”開始，預(yù)算決策是根據(jù)公共項目的重要性和優(yōu)先級做出的，不考慮上一年的預(yù)算或任何“基數(shù)”數(shù)字。零基預(yù)算通過提供更詳細、更高質(zhì)量的公共支出項目信息，建立自下而上的預(yù)算決策過程，提高公共資源的配置效率。

比如，根據(jù)《江蘇省深化零基預(yù)算改革方案》，2025年預(yù)算編制時取消各部門各項目支出基數(shù)，各部門單位圍繞同級黨委政府確定的年度重點工作，細化具體支持項目。各類項目原則上按照“三保”支出、政府債務(wù)還本付息支出、黨委政府年度重點保障事項支出、部門必須開展的專項業(yè)務(wù)支出、一般事業(yè)發(fā)展支出和其他支出等依次排序，根據(jù)當年財力狀況順次安排預(yù)算。

中國人民大學財稅研究所執(zhí)行所長呂冰洋對第一財經(jīng)表示，零基預(yù)算，要求每年在編制預(yù)算時，重新審視每一項財政支出需求的合理性和有效性，這將有別于傳統(tǒng)增量預(yù)算，達到提高財政資金的支出效率，優(yōu)化資源配置的效果。預(yù)算改革歷來被稱之為“靜悄悄的革命”，它可以通過財政支出的約束、規(guī)范和科學，達到推動政府治理完善、節(jié)省財政資金的效果。

需突破部門利益等統(tǒng)籌推進

盡管零基預(yù)算正在全國大范圍推開，但其面臨的挑戰(zhàn)依然不小，其中首個挑戰(zhàn)就是破除部門利益。

中央財經(jīng)大學預(yù)算管理研究所所長李燕告訴第一財經(jīng)，由于零基預(yù)算最根本的意義在于避免支出固化，提高財政資源配置效率。在當前深化改革背景下，中央給出零基預(yù)算這把“利斧”，意在通過調(diào)整預(yù)算分配機制，破除支出固而不化藩籬，實現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化提高支出效率和效益。但這種調(diào)整背后涉及打破原有利益相關(guān)方的預(yù)算盤子，從而引起相關(guān)部門“護盤子”的傾向。

有地方財政人士公開表示，零基預(yù)算改革前，一些部門單位“護盤子、守基數(shù)”意識濃厚，有的政策項目到期后，仍沒有及時清理退出相關(guān)資金，造成短期政策長期化、財政資源投放碎片化。

多位地方財政人士告訴第一財經(jīng)，推廣零基預(yù)算改革確實會存在一些部門“護盤子”的阻力，但近些年地方財政困難也是客觀存在，相關(guān)部門負責人也都理解這一現(xiàn)狀，加上這一輪零基預(yù)算改革是中央力推，地方主要負責人主抓，因此阻力相對較小。

李燕認為，要破除部門利益，需要黨委和政府高度重視零基預(yù)算改革，各級政府及財政部門要克服畏難情緒。而預(yù)算部門應(yīng)有全局意識及更高站位，達成深化改革共識，沖破觀念束縛，消除利益固化藩籬。

從各地零基預(yù)算改革方案來看，有的地方零基預(yù)算推廣僅限于部分試點部門單位及地區(qū)，有的地方全面推廣實施也僅限于政府部門單位支出的項目支出或?qū)ｍ椯Y金，并非涉及全部資金。

李燕表示，零基預(yù)算的理論制度內(nèi)涵非常繁瑣，也是推進實施的主要障礙。此次深化零基預(yù)算改革目的，并非完全取代原有基數(shù)預(yù)算，而是重在樹立零基預(yù)算的理念，應(yīng)融合系統(tǒng)集成績效預(yù)算、中期滾動預(yù)算、科學的支出標準等財政改革推進。即零基預(yù)算改革并不能一蹴而就。

她建議，在零基預(yù)算推廣實施步驟上，一是對現(xiàn)有存量政策及項目進行基于零基理念與績效評價結(jié)合的梳理，合理排序后進行取舍；二是循序漸進地推進基本支出的零基預(yù)算改革。

“基本支出相對于項目支出其零基改革難度更大，這要結(jié)合機構(gòu)設(shè)置增減、部門職能厘清、支出標準優(yōu)化、人員效率提升等改革進行，對基本支出中的人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費等剛性支出進行合理調(diào)整。”李燕說。

當然，一些地方在探索零基預(yù)算改革時，對一些基本支出采取了零基預(yù)算。比如，對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險補助、醫(yī)療保險補助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)補助等諸多涉及民生的事項，按照每年實際執(zhí)行的標準和實有人數(shù)動態(tài)測算后再安排預(yù)算，擺脫了“基數(shù)+增長”的預(yù)算編制方式。

羅志恒認為，受財政部門設(shè)定的各部門支出上限的限制，預(yù)算執(zhí)行部門（或支出單位）缺乏能力滿足實際公共支出需求或?qū)崿F(xiàn)政策目標。因此，我國總體預(yù)算框架被視為上限控制預(yù)算體系，而不是零基預(yù)算體系。目前，零基預(yù)算實際執(zhí)行中要解決相關(guān)問題，其中之一正是由于人員和行政成本等剛性支出占公共支出的比重較高，零基預(yù)算的運用空間要進一步拓展。

他表示，零基預(yù)算推廣中，還需要解決地方政府預(yù)算自主權(quán)較為有限的問題。目前，地方政府必須儲備一些資金來實現(xiàn)上級部門下達的政策目標，而地方政府事前可能并不清楚這些政策目標，這將進一步限制零基預(yù)算的運用范圍。

“零基預(yù)算實施中，還面臨支出單位和財政部門之間的信息不對稱、預(yù)算編制工作量較大、未來公共需求不確定性較大、與零基預(yù)算相關(guān)的配套制度（例如項目庫、預(yù)算績效評價及反饋機制等）建設(shè)不健全等問題。”羅志恒說。

李燕表示，由于目前一些法律法規(guī)及政策對財政某些支出預(yù)算安排有其法律要求，這也是支出固化難以打破的重要堵點之一。因此，零基預(yù)算新突破還在于，對現(xiàn)有法律法規(guī)及政策進行梳理并做與時俱進地調(diào)整，因為法律法規(guī)引領(lǐng)政策、政策引領(lǐng)項目、項目引領(lǐng)資金。這才是破除慣性思維、解決支出固化的關(guān)鍵。