從2018年習近平總書記宣布支持長三角一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略至今五年來，三省一市緊扣一體化和高質(zhì)量兩個關鍵詞，積極探索、勇毅作為，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治、交通基礎設施共建、產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作共建、公共服務合作共享等領域?qū)嵺`經(jīng)驗不斷涌現(xiàn)，推動一體化不斷走深走實。2023年11月，習近平在長三角一體化發(fā)展座談會上充分肯定了五年來取得的斐然成績，同時也指出長三角一體化發(fā)展有許多深層次問題有待進一步破解，要求長三角區(qū)域要加快完善一體化發(fā)展體制機制。必須從體制機制上打破地區(qū)分割和行政壁壘，為一體化發(fā)展提供制度保障。因此，有必要從已有合作實踐中總結經(jīng)驗、梳理問題，從而明確下一步的努力方向，不斷譜寫長三角一體化發(fā)展新篇章。

生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治

長三角積極推進生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治，已形成“污染者付費”和“受益者付費”兩種跨行政區(qū)的生態(tài)保護和環(huán)境治理合作方式。比如，在蘇州—嘉興跨界水污染治理過程中，蘇州作為“污染者”通過向嘉興支付賠償來彌補上游產(chǎn)業(yè)發(fā)展導致的下游水環(huán)境污染治理成本增加；郎溪—溧陽天目湖青蝦退養(yǎng)則是由下游溧陽作為“受益者”，向郎溪支付退養(yǎng)補償金作為其提高上游環(huán)境治理要求的額外補償。

值得一提的是，無論何種形式的合作，由一方獨自承擔絕大部分環(huán)境成本的合作都會遇到環(huán)境治理收益與治理成本分配失衡的問題。跨行政區(qū)環(huán)境合作的關鍵在于區(qū)分行政區(qū)自身的環(huán)境成本和為達成合作而額外承擔的環(huán)境成本，只有出于合作目的要額外支付的環(huán)境成本才是需要協(xié)商討論共同承擔的。實踐中往往通過跨界區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達標與否進行判斷，一方未達到環(huán)境標準要求，則需支付額外的環(huán)境賠償；一方需要更高的環(huán)境標準，則要支付額外的受益成本。

推動跨行政區(qū)環(huán)境合作需要在成本共擔-利益共享的基礎上，完善“受益補償”和“污染賠償”的雙向生態(tài)補償機制，建立合理的合作激勵約束機制與協(xié)商運行機制。按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)完整性，建立覆蓋監(jiān)測評估、監(jiān)管執(zhí)法、修復治理全過程的一體化合作內(nèi)容體系，探索以政府為主導，專業(yè)力量為支撐，公眾參與的運作模式。當前的一體化任務都在強調(diào)標準的統(tǒng)一，而實際上地區(qū)差異，特別是地區(qū)上下游水域的功能差異，并不一定要求同等水質(zhì)標準；而地區(qū)財力的差異，也不可能讓標準完全歸一。跨界環(huán)境標準，仍需根據(jù)實際需求和財力許可，深化研究。

交通基礎設施共建

交通基礎設施互聯(lián)互通，是一體化基礎和合作的重要內(nèi)容。五年來，長三角交通基礎設施互聯(lián)互通進入高速發(fā)展階段，20多條高鐵線路先后投入運營，高鐵里程接近7000公里，高速公路網(wǎng)1.67萬公里，半小時通勤圈、1小時生活圈、3小時高鐵圈，三省一市由“鄰里間”變成“一家人”。但是，當前的跨行政區(qū)交通合作仍然面臨毗鄰地區(qū)發(fā)展方向和空間規(guī)劃銜接不充分的問題，特別是基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線沒有無縫對接，影響了路網(wǎng)走線；地方土地指標和建設資金等要素保障不匹配，限制了跨界交通基礎設施項目建設推進。

協(xié)調(diào)交通合作中的成本和收益關系，成為促進跨行政區(qū)交通合作的關鍵。為此，需完善權責利相匹配的跨行政區(qū)交通基礎設施供給制度，作為優(yōu)化完善長三角一體化發(fā)展體制機制的重要內(nèi)容。解決合作項目建設能力不足問題，首先要明確劃分中央和地方政府在交通基礎設施建設方面承擔的責任邊界，借鑒美國“聯(lián)邦政府-州政府-地方政府”道路系統(tǒng)財權事權設定，合理劃分中央與地方政府事權；其次要劃清政府與市場的邊界，充分發(fā)揮市場作用，吸引社會投資參與合作項目建設。為此，可以借鑒紐約—新澤西港口管理局的區(qū)域基礎設施企業(yè)化合作模式，成立都市圈尺度的跨行政區(qū)交通建設運營管理公司。

紐約—新澤西港口管理局是兩州為統(tǒng)一規(guī)劃和管理位于哈德遜河的港區(qū)，而聯(lián)合創(chuàng)建的區(qū)域性準政府公共機構，采取多元化發(fā)展、綜合性開發(fā)的盈利模式，實行財務自給自足、成員兩州共選的企業(yè)式運作機制。作為準政府機構，港口管理局沒有征稅權，也無法獲得州或地方當局的財政支持，主要通過發(fā)行債券進行融資，債券收益用于其主導項目的建設。港口管理局的最高權力機構是類似企業(yè)董事會的管理委員會，由兩州州長分別任命6位委員組成，管理委員會負責制定港口管理局的各項政策，州長對本州指派的委員的決策擁有否決權。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作共建

五年來，長三角現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系加快建立，從創(chuàng)新鏈到產(chǎn)業(yè)鏈，三省一市優(yōu)勢互補，攜手打造世界級產(chǎn)業(yè)集群，共同形成產(chǎn)業(yè)協(xié)作一體化新格局。截至2022年底，長三角集聚高新技術企業(yè)11.6萬家，占全國比重近30%，集成電路企業(yè)總營收占全國50%，人工智能產(chǎn)業(yè)規(guī)模在全國占比近三分之一。作為長三角產(chǎn)業(yè)協(xié)作的傳統(tǒng)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建一直備受關注。從早期的江陰—靖江工業(yè)園到后來的蘇宿工業(yè)園、蘇通科技產(chǎn)業(yè)園，再到近年建設的中新蘇滁高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、寧淮特別合作區(qū)等，長三角地區(qū)已經(jīng)形成了“政府推動”和“企業(yè)主導”兩種常見的產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建模式。但是當前產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作工作，依然存在一些制度約束，如稅收就地繳庫的制度安排，增加了跨行政區(qū)財稅分享的交易成本，各方利益協(xié)調(diào)成為合作持續(xù)深入推進的關鍵?？缃绠a(chǎn)業(yè)園區(qū)主要在后發(fā)地區(qū)，而這些地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚與企業(yè)培育是一個長期過程，加之地方政府對落地項目的財稅獎補，導致合作共建園區(qū)早期可供分享的財稅收益規(guī)模較少，同時土地、環(huán)保等約束趨緊，影響了各方積極性與園區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

為此，強化跨行政區(qū)產(chǎn)業(yè)合作（園區(qū)共建），應當探索建立財權與事權相匹配的協(xié)商型財稅分享制度，并鼓勵以市場化方式進行財稅收益分配。遵循“以事權定財權”的基本原則，在明確各方權責的基礎上，結合共建園區(qū)運營管理要求及后續(xù)的土地增值、產(chǎn)能需求和商業(yè)發(fā)展預期，并綜合考慮能源消費、污染物排放等因素，確定各方享有的財稅份額。操作層面，借鑒長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)“共同賬”定期報表制度，按照事權和貢獻嚴格規(guī)范財稅轉移支付的規(guī)模、分配和使用。

公共服務合作共享

公共服務共建共享是一體化合作的高級形態(tài)，也是實現(xiàn)共同富裕的重要內(nèi)容。目前，三省一市已全面實現(xiàn)門診費用跨省結算互聯(lián)互通，率先在全國實現(xiàn)區(qū)域門診費用跨省聯(lián)網(wǎng)結算，在破解看病墊資問題上取得突破性進展。截至2022年6月底，長三角異地門診住院累計結算482.6萬人次，累計結算醫(yī)療費達168億元。但是，目前長三角優(yōu)質(zhì)公共服務資源供給總量仍然有限，大城市極化效應凸顯，與邊緣城市之間的差距拉大，阻礙優(yōu)質(zhì)公共服務的均等化；公共服務供給過分依靠政府和財政補貼，缺少市場化合作運營機制，影響合作的效率和可持續(xù)性。

推進跨行政區(qū)公共服務合作的建議：第一，構建醫(yī)保、教育等公共服務合作中隱性成本的識別和損失補償機制。如異地醫(yī)保，建議構建異地就醫(yī)直接結算的醫(yī)保基金“國家—區(qū)域—城市”三級協(xié)商平臺，對就醫(yī)流出地的醫(yī)?；饟p失給予適當補償。同時，建立跨省統(tǒng)一的異地就醫(yī)醫(yī)保目錄和異地就醫(yī)補償標準，積極協(xié)調(diào)和推動不同城市間醫(yī)?；鸬慕y(tǒng)籌，加快推進提升醫(yī)?；鸬慕y(tǒng)籌層級。

第二，構建本地化公共服務人才培育機制。增設本地醫(yī)學院、師范院校等學校，大力發(fā)展護理等職業(yè)教育，不斷增加城市內(nèi)生性人才培育能力。增強人才培育方面的合作，如醫(yī)療合作在專家坐診的同時，構建本院年輕醫(yī)師學徒制等實踐教學機制，培訓提升本院醫(yī)師診療水平。

第三，探索合作方在資源、管理、人事和資金等方面的市場化一體化機制。加快合作各方人財物的統(tǒng)一，厘清利益分配關系、減少政府介入，構建市場化的合作機制。在促進公平的同時，確保各方利益獲得的長期可持續(xù)，使得公共服務進行實質(zhì)性、長期穩(wěn)定的合作。

五年來，三省一市以體制機制創(chuàng)新突破行政區(qū)劃限制，聚焦重點領域密切協(xié)作，創(chuàng)造了跨行政區(qū)合作的系列典范，也展現(xiàn)了長三角在中國式現(xiàn)代化中的主動擔當。站在新起點，長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展再一次迎來新機遇，也面臨新挑戰(zhàn)。繼續(xù)深入探索跨行政區(qū)責權利分擔清晰、協(xié)同管理協(xié)調(diào)的行政制度，探索政府、市場、公眾等多主體共治的一體化機制，構建較為完整的區(qū)域現(xiàn)代化治理體系，推動長三角一體化發(fā)展取得新的重大突破，任重道遠。

（高金龍系中國科學院南京地理與湖泊研究所副研究員、博士，陳雯系中國科學院南京地理與湖泊研究所研究員、蘇科創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院理事長、長三角一體化發(fā)展決策咨詢專家）