（本文作者宋雪濤，天風證券宏觀首席分析師；張偉，天風證券宏觀分析師）

 

中國經(jīng)濟過去二十多年的快速發(fā)展，得益于兩個趨勢——“全球化”（出口）和“城鎮(zhèn)化”（房地產(chǎn)）。

“全球化”的結(jié)果是中國商品出口占全球份額從2001 年的4.3%持續(xù)提升到了2021年的14.9%，中國制造業(yè)增加值的全球占比從2004年的8.6%躍升至2021年的30.5%。“城鎮(zhèn)化”的結(jié)果是1996-2020年間年均城鎮(zhèn)化率提升幅度在1個百分點以上，全國城鎮(zhèn)人口由1995年的3.5億快速增加到2020年的9億。

“全球化”和“城鎮(zhèn)化”的趨勢塑造了開發(fā)型的地方政府，形成了一套與之相適應(yīng)的地方財政經(jīng)濟循環(huán)體系。地方政府通過園區(qū)建設(shè)、招商引資、基建投資，帶動制造業(yè)產(chǎn)能擴張、提升出口份額、逐漸完善產(chǎn)業(yè)鏈并形成規(guī)模效應(yīng)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴張又吸引了更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城、加速城鎮(zhèn)化發(fā)展、進而帶動了購房需求；產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴張和城鎮(zhèn)化又帶來了增值稅、營業(yè)稅等生產(chǎn)型稅種和土地出讓收入，擴充了地方財政，使得地方政府擁有更多的財力招商引資、基建投資、推動城鎮(zhèn)化發(fā)展、擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)，進而形成一個正反饋。2023年，增值稅和土地出讓收入合計占到地方政府綜合財政收入的60%。

隨著中國勞動人口在2013年達峰以及城鎮(zhèn)化速度在2015年達峰，“全球化”和“城鎮(zhèn)化”的趨勢可能已經(jīng)進入了從加速到減速的下半場，之前的“產(chǎn)業(yè)-人口-房地產(chǎn)-土地財政-投資-產(chǎn)業(yè)……”的正反饋，開始伴生出產(chǎn)能過剩、供大于求的效率問題和環(huán)境過載、社保不足的分配問題。

推動地方政府職能轉(zhuǎn)變，是當前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的重要一環(huán)，其關(guān)鍵是建立新的激勵約束機制，也是三中全會《決定》提出的核心改革措施。過去的激勵機制是一套以“土地財政”為支點，撬動地方政府“GDP錦標賽”的正反饋循環(huán)。新的“出海”和“城市化”正在接續(xù)老的“全球化”和“城鎮(zhèn)化”，成為增長的新趨勢，“人口財政”正在取代“土地財政”，成為正反饋循環(huán)的新支點。

三中全會《決定》提出了“建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機制”，即“地隨人走”，一個城市增加了常住人口，就相應(yīng)增加更多的建設(shè)用地指標（詳見報告《土地改革的重要信號——中央深改委第四次會議解讀》，2024.2.24），人口的流動將會撬動土地資源。

在公平競爭的環(huán)境下，人力資源和建設(shè)用地指標是吸引企業(yè)的重要條件，特別是在禁止地方政府違規(guī)補貼以后，比拼的是營商環(huán)境、人力資源、土地指標、市場規(guī)模。人不僅貢獻了生產(chǎn)，同時也創(chuàng)造了消費，二者在未來都會創(chuàng)造地方的稅收。過去地方政府重視地產(chǎn)，是因為土地出讓收入歸地方財政，但三中全會提出“推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”，人口越多、消費市場越大，地方政府將會獲得更多的稅收。

對地方政府而言，聚集了人口，就聚集了土地資源；吸引了人和土地，就吸引了企業(yè)和稅收；有了企業(yè)，進一步吸引了更多就業(yè)和人口流入；有了稅收，才能提供更多的公共服務(wù)，進而吸引更多的人口流入，進一步帶動更多的稅收，從而形成一個新的正反饋循環(huán)——這就是“人口財政”。

以人口為新杠桿，用人口撬動資源（土地）、市場（消費）、企業(yè)（生產(chǎn)）和稅收（消費稅、所得稅、增值稅、土地出讓收入），這是對“土地財政”的替代。按照三中全會提出的改革思路，未來地方政府比拼的將是吸引“人”的能力。“人”不限于常住人口，也包括游客，因為游客也會帶來消費，隨著消費在經(jīng)濟中的占比越來越高，消費稅的地位也會隨之上升；“人”不限于居民，也包括企業(yè)家，企業(yè)在哪里投資布局，考慮的不僅是經(jīng)營成本和市場規(guī)模，還有營商環(huán)境。

未來地方政府的定位將從開發(fā)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，提升公共服務(wù)，增加消費場景，改善營商環(huán)境。而這些轉(zhuǎn)變正在逐步發(fā)生。完善基本公共服務(wù)制度體系是當前重要的改革舉措。三中全會《決定》提出，“把握人口流動客觀規(guī)律，推動相關(guān)公共服務(wù)隨人走，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域人口合理集聚、有序流動”。

截至2023年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率相比常住人口城鎮(zhèn)化率低約18個百分點，有大約2.5億人口常住城鎮(zhèn)但未落戶。新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動2.5億未落戶的城鎮(zhèn)常住人口盡快落戶。第一步是公共服務(wù)制度改革，拉平戶籍與非戶籍人口所能享受的公共服務(wù)，強化居住證的作用，淡化戶口的附加屬性，使非戶籍人口基本公共服務(wù)與身份證、居住年限掛鉤。

第二步是深化戶籍制度改革，“放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度”，讓落戶更加便利。戶籍的放松、淡化可以讓更多的人享受到城市的公共服務(wù)，比如解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女上學(xué)、就醫(yī)等問題，也有助于讓人口擺脫戶籍的限制，更好地自由流動。

三中全會《決定》強調(diào)“完善擴大消費長效機制，減少限制性措施，合理增加公共消費，積極推進首發(fā)經(jīng)濟”。今年6月，發(fā)改委等六部門聯(lián)合制定了《關(guān)于打造消費新場景培育消費新增長點的措施》[1]。今年7月，《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法實施條例》正式施行[2]。

近年來地方政府也更加重視消費場景。今年以來，成都市、天津市、河北省、安徽省陸續(xù)出臺了相關(guān)的地方性政策。而從這兩年爆火出圈的山西“黑神話·悟空游”、天水“麻辣燙游”、哈爾濱“冰雪游”、淄博“燒烤游”等也能直觀地看到地方政府在吸引游客、服務(wù)游客方面的努力。

在新的循環(huán)下，公共服務(wù)是地方政府擴大競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵，公共服務(wù)的水平影響了人口、市場和企業(yè)的規(guī)模，也影響到財政收入的高低。同時，三中全會對地方政府用“稅收洼地”和“小政策”等“內(nèi)卷式”招商引資的做法提出了嚴格的約束，目的就是促進市場公平競爭、優(yōu)化營商環(huán)境、建設(shè)全國統(tǒng)一大市場。新的正循環(huán)機制的建立，意味著地方政府之間的競爭從過去的“唯GDP論的數(shù)量錦標賽”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;以公共服務(wù)和營商環(huán)境拉動經(jīng)濟可持續(xù)增長的質(zhì)量錦標賽”。

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型離不開制度改革。用“人口財政”的新循環(huán)和以公共服務(wù)拉動經(jīng)濟可持續(xù)性增長的“質(zhì)量錦標賽”取代“土地財政”的舊循環(huán)和唯GDP論的“數(shù)量錦標賽”，是制度改革的核心。三中全會勾勒的制度改革，用公共服務(wù)改革+戶籍制度改革+土地制度改革來推動人口和土地兩大要素更加市場化流動，用土地指標+消費稅+生產(chǎn)稅來激勵地方政府由開發(fā)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，用調(diào)整地方政府激勵方式和公平競爭審查來推動市場競爭“反內(nèi)卷”的轉(zhuǎn)型。

過去，地方政府以企業(yè)為主，未來，地方政府以人為本；過去，地方政府通過補貼、優(yōu)惠來“搶企業(yè)”，未來，地方政府將以公共服務(wù)來“搶人口”；過去，地方財政依賴生產(chǎn)稅和土地出讓收入，未來，地方財政將更加多元，生產(chǎn)稅、消費稅以及用地指標將共同構(gòu)成地方的可用資源。

這種改革路徑大概率會加大區(qū)域之間的分化，產(chǎn)業(yè)、人口、建設(shè)用地可能都會進一步向優(yōu)勢地區(qū)聚集，更好地發(fā)揮不同地區(qū)的資源稟賦和比較優(yōu)勢，讓大城市更大、衛(wèi)星城更多、城市群更具規(guī)模。但這并不意味著區(qū)域之間的貧富差距會因此擴大。向優(yōu)勢地區(qū)聚集的人口會受益于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和公共服務(wù)水平的提升；而非優(yōu)勢地區(qū)由于人口的流出，選擇留在當?shù)氐娜丝谒塬@得的人均資源反而在增加。即使市場存在失靈的可能，還有中央轉(zhuǎn)移支付制度負責最后的調(diào)節(jié)。

上世紀70年代美國曾經(jīng)也經(jīng)歷過類似的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

由于能源成本大幅上升、勞動力成本缺乏競爭力、經(jīng)常性的產(chǎn)能過剩，加之日本、德國等國家工業(yè)逐漸崛起，美國在20世紀70年代推動了一輪“去工業(yè)化”，實現(xiàn)了中低端產(chǎn)業(yè)的出海，制造業(yè)增加值在美國GDP中的占比持續(xù)下降。而產(chǎn)業(yè)出海使得美國國內(nèi)的消費品供給開始更多地依賴海外進口，從1968年開始，美國正式進入了貿(mào)易逆差時代。“去工業(yè)化”也導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化的停滯，20世紀60年代，美國的城鎮(zhèn)化率累計提升了3.6個百分點，而70年代則僅有0.1個百分點。

最終美國依靠新一輪創(chuàng)新周期和信息技術(shù)革命引領(lǐng)的產(chǎn)業(yè)升級走出了70年代的滯脹。之后，美國個人消費支出在GDP中的占比從1968年開始持續(xù)提升，到2011年達到了68.6%，較1967年提升了近10個百分點；研發(fā)強度從1978年的2.3%提升至1987年的2.9%，出現(xiàn)了如英特爾、微軟、蘋果、甲骨文等一批信息科技公司。

當制造業(yè)大國發(fā)展到一定階段后，傳統(tǒng)制造業(yè)衰落、貿(mào)易形勢逆轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)化停滯幾乎難以避免，產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是擺脫增長困境的必經(jīng)之路，隨著產(chǎn)業(yè)附加值的提升，人力資本在利潤分配中的比重也隨之上升，消費將進入擴張期。

中國當前的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與美國70-80年代類似。當前的企業(yè)出海對應(yīng)美國的“去工業(yè)化”，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力對應(yīng)美國的信息技術(shù)革命，以“人口財政”為支點的新循環(huán)對應(yīng)了美國從第一大生產(chǎn)國向第一大消費國的轉(zhuǎn)型。

近期出臺的一攬子穩(wěn)增長增量政策有望提振市場的短期信心，而正確且務(wù)實的改革舉措才是市場長期信心反轉(zhuǎn)的底氣。

 

風險提示

1、 改革推進的節(jié)奏存在不確定性：

盡管三中全會《決定》提出了改革的方案，但涉及領(lǐng)域較多，推進過程可能較為復(fù)雜，節(jié)奏存在不確定性。

2、 改革的具體措施仍有待于政策的進一步明確，本文分析或與實際情況存在偏差：

本文僅是基于三中全會《決定》內(nèi)容對具體的改革措施進行了合理地推演分析，但具體如果落實，還需要更多政策出臺予以明確。

3、 中美國情存在差異，部分領(lǐng)域可能不完全可比：

本文對改革的分析部分借鑒了美國上世紀70-80年代的轉(zhuǎn)型歷史，但中美地緣狀況不同、人口規(guī)模不同、經(jīng)濟發(fā)展階段不同、經(jīng)濟體制不同，可能無法完全進行類比。

 

（本文僅代表作者個人觀點）