近日，國務(wù)院印發(fā)《全面對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進(jìn)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)高水平制度型開放總體方案》（下稱《總體方案》），這是繼2023年6月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在有條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港試點對接國際高標(biāo)準(zhǔn) 推進(jìn)制度型開放的若干措施》（下稱《若干措施》）之后，推進(jìn)自貿(mào)區(qū)高水平制度型開放的又一重大舉措，其中“支持”“鼓勵”等表述多達(dá)40余次，體現(xiàn)推進(jìn)自貿(mào)區(qū)制度型開放先行先試的決心，意味著全面對接《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）和《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則邁出實質(zhì)性一步。

《總體方案》的主要創(chuàng)新突破

和以往相比，本次《總體方案》的創(chuàng)新突破至少表現(xiàn)在以下方面。

第一，涵蓋議題更為全面。

《總體方案》共涵蓋80條措施，聚焦服務(wù)貿(mào)易擴大開放、貨物貿(mào)易自由化便利化水平、實施高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則、加強知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、推動相關(guān)“邊境后”管理制度改革和加強風(fēng)險防控體系建設(shè)等，體現(xiàn)出全面對接CPTPP和DEPA等國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的堅定決心。

第二，開始關(guān)注“國有企業(yè)改革”“勞動者權(quán)益保護(hù)”等“邊境后”管理制度改革。

此前《若干措施》主要聚焦貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、商務(wù)人員臨時入境、數(shù)字貿(mào)易、營商環(huán)境等6個方面。本次《總體方案》內(nèi)容擴展到“政府采購”、“國有企業(yè)改革”和“健全勞動者權(quán)益保護(hù)”等“邊境后”管理制度改革，而這些正是后續(xù)中國加入CPTPP談判需要面對的最難啃的“骨頭”。

第三，進(jìn)一步強調(diào)貿(mào)易便利化和數(shù)據(jù)跨境流動便利性。

《總體方案》進(jìn)一步強調(diào)提升貨物貿(mào)易自由化便利化水平，例如，允許自貿(mào)試驗區(qū)進(jìn)口葡萄酒和蒸餾酒，特定條件下貿(mào)易商可免于在容器、標(biāo)簽、包裝上標(biāo)示商標(biāo)或商品名的中文譯文，以及在政府采購程序中，鼓勵以中英兩種語言發(fā)布采購公告。在數(shù)據(jù)跨境流動方面，與現(xiàn)有立法倡導(dǎo)促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動相比，進(jìn)一步提出提升數(shù)據(jù)跨境流動便利性，便利化成為數(shù)據(jù)跨境流動的新導(dǎo)向。

第四，特別注重數(shù)字領(lǐng)域制度型開放。

對接高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則成為本次《總體方案》的重點內(nèi)容，在80條措施中，其中有15條是關(guān)于高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的專門條款。同時，與數(shù)字相關(guān)的條目占據(jù)《總體方案》內(nèi)容的近三分之一，內(nèi)容涉及“數(shù)字身份跨境認(rèn)證與電子識別”“金融數(shù)據(jù)出境”等，涵蓋金融服務(wù)、電信服務(wù)、通關(guān)便利化等相關(guān)領(lǐng)域。

《總體方案》全面對接高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字規(guī)則

上一輪《若干措施》提出營造良好數(shù)字營商環(huán)境，促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易健康發(fā)展，不過僅有2條涉及數(shù)字貿(mào)易規(guī)則。主要是對接CPTPP（電子商務(wù)）第14.17條“源代碼”、第14.7條“在線消費者保護(hù)”，以及DEPA第6.3條“在線消費者保護(hù)”的規(guī)定，提出了不得以要求轉(zhuǎn)讓或獲取大眾市場軟件源代碼作為進(jìn)口銷售的條件，以及提出完善消費者權(quán)益保護(hù)制度，禁止對線上商業(yè)活動消費者造成損害。

而《總體方案》在深度和廣度上都有很大突破。

首先，便利數(shù)據(jù)的跨境流動。

《總體方案》第24條明確規(guī)定，企業(yè)和個人因業(yè)務(wù)需要確需向境外提供數(shù)據(jù)，且符合國家數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理要求的，可以向境外提供。該條旨在對接DEPA第4.3條（通過電子方式跨境傳輸信息），即每一締約方對通過電子方式傳輸信息可設(shè)有各自的監(jiān)管要求，締約方應(yīng)允許通過電子方式跨境傳輸信息。第26條則進(jìn)一步提出在遵守網(wǎng)絡(luò)管理制度前提下，消費者可使用不對網(wǎng)絡(luò)造成損害的終端設(shè)備接入互聯(lián)網(wǎng)和使用網(wǎng)上可獲得的服務(wù)與應(yīng)用，這與DEPA第6.4條（接入和使用互聯(lián)網(wǎng)的原則）要求一致。

其次，便利電子發(fā)票使用。

第29條提出的加強全面數(shù)字化的電子發(fā)票管理，增強電子發(fā)票跨境交互性，支持電子發(fā)票相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，則是對接DEPA的第2.5條（電子發(fā)票）中要求締約方就促進(jìn)、鼓勵、支持或便利企業(yè)采用電子發(fā)票的倡議開展合作，努力促進(jìn)支持電子發(fā)票的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)規(guī)定。

最后，便利數(shù)據(jù)開放共享。

《總體方案》第33條提出建立健全數(shù)據(jù)共享機制，支持企業(yè)依法依規(guī)共享數(shù)據(jù)，創(chuàng)建數(shù)據(jù)要素流通創(chuàng)新平臺等，旨在對接DEPA第9.4條（數(shù)據(jù)創(chuàng)新）。第35條中關(guān)于擴大政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍，明確獲取和使用公開數(shù)據(jù)方式，發(fā)布開放數(shù)據(jù)集目錄的規(guī)定，與DEPA第9.5條（開放政府?dāng)?shù)據(jù)）中的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容基本一致。同時，《總體方案》第36、37、38條中關(guān)于數(shù)字中小企業(yè)合作與數(shù)字競爭政策與DEPA第10.2條（增強中小企業(yè)在數(shù)字經(jīng)濟中的貿(mào)易和投資機會的合作）、10.4條（數(shù)字中小企業(yè)對話）、6.2條（非應(yīng)邀電子商業(yè)信息）和8.4條（競爭政策合作）基本一致。

推進(jìn)數(shù)字領(lǐng)域制度型開放需要新作為

上海自貿(mào)試驗區(qū)成立10年來，圍繞投資管理和便利化等制度型開放，打造與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的制度體系。例如，發(fā)布了我國首份外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，率先實施外商投資備案管理制度。當(dāng)前，面對高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展和高水平對外開放的新任務(wù)，上海自貿(mào)區(qū)在數(shù)字領(lǐng)域開放需要有新作為。

1.探索構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)管理新模式。

根據(jù)《總體方案》第25條提出，按照數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度，支持上海自貿(mào)區(qū)率先制定重要數(shù)據(jù)目錄。但對何為“重要數(shù)據(jù)”并沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識，2023年9月，國家網(wǎng)信辦發(fā)布《規(guī)范和促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定（征求意見稿）》亦專門對自貿(mào)區(qū)數(shù)據(jù)出境做出明確規(guī)定。準(zhǔn)確理解和科學(xué)編制上海自貿(mào)區(qū)重要數(shù)據(jù)目錄，需要自貿(mào)區(qū)緊密結(jié)合其產(chǎn)業(yè)特征和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展要求予以推進(jìn)。上海外向型經(jīng)濟特點鮮明，目前為止上海有7.5萬家外資企業(yè)，累計認(rèn)定946家跨國公司地區(qū)總部，557家外資研發(fā)中心，企業(yè)數(shù)據(jù)跨境流動需求較強烈。同時，臨港新片區(qū)也正在積極開展“離岸數(shù)據(jù)中心”試點探索。探索構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)管理新模式，已成為下一階段自貿(mào)區(qū)提升戰(zhàn)略的重要任務(wù)之一。

2.推進(jìn)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用和數(shù)智全球治理。

一方面，在全面對接國際高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則和數(shù)字技術(shù)應(yīng)用上，上海自貿(mào)區(qū)既有優(yōu)勢更有發(fā)揮空間。這包括推動電子提單、電子倉單等電子票據(jù)應(yīng)用，推進(jìn)無紙化貿(mào)易，加強全面數(shù)字化的電子發(fā)票管理，都需要自貿(mào)區(qū)先行先試。另一方面，對接DEPA第8.2條（人工智能），按照《總體方案》第31條要求，研究制定人工智能倫理道德與治理框架，對于可信、安全和負(fù)責(zé)任地使用人工智能技術(shù)至關(guān)重要。《總體方案》對自貿(mào)區(qū)參與人工智能國際治理提出了新要求，自貿(mào)區(qū)在發(fā)布人工智能倫理治理示范案例可以有新作為。

3.營造良好的數(shù)字生態(tài)環(huán)境。

《總體方案》要求自貿(mào)區(qū)建立健全數(shù)據(jù)共享機制，支持企業(yè)依法依規(guī)共享數(shù)據(jù)，促進(jìn)大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用；擴大政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍，明確獲取和使用公開數(shù)據(jù)方式；舉辦數(shù)字中小企業(yè)對話，搭建中小企業(yè)參與數(shù)字經(jīng)濟信息交流平臺；強化電子信息監(jiān)管技術(shù)應(yīng)用和國際合作；健全數(shù)字經(jīng)濟公平競爭常態(tài)化監(jiān)管制度，發(fā)布數(shù)字市場競爭政策和最佳實踐等，這些措施有助于為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造良好的生態(tài)。數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展依賴于可信任的數(shù)字環(huán)境建設(shè)，良好的數(shù)字生態(tài)體系是自貿(mào)區(qū)今后承接來自新加坡等周邊國家數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)外溢、開展“來數(shù)加工”的基礎(chǔ)條件。

總之，《總體方案》最為重要意義之一是進(jìn)一步將CPTPP、DEPA等關(guān)鍵條款作為制度型開放的參照，在擴大服務(wù)貿(mào)易開放、實施高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字規(guī)則、推動“邊境后”管理制度改革等方面創(chuàng)新突破明顯，體現(xiàn)出全面對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則、推進(jìn)高水平制度型開放的鮮明特征，亦成為新時期上海自貿(mào)區(qū)打造國家制度型開放示范區(qū)，全面實施自貿(mào)區(qū)提升戰(zhàn)略的新方向。上海自貿(mào)區(qū)要先行先試，積極作為，全力打造制度型創(chuàng)新最佳實踐和應(yīng)用場景，更好服務(wù)上海“五個中心”建設(shè)。

（閻海峰系華東理工大學(xué)副校長、教授，臨港-華東理工大學(xué)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新研究院院長；彭德雷系華東理工大學(xué)法學(xué)院院長、教授，臨港-華東理工大學(xué)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新研究院研究員）