當(dāng)前，在國(guó)內(nèi)外形勢(shì)復(fù)雜多變、多重矛盾易發(fā)多發(fā)的局勢(shì)下，必須始終堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀(guān)，將數(shù)據(jù)治理作為確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展安全的核心，不斷加強(qiáng)和完善相關(guān)制度和技術(shù)手段，圍繞高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的動(dòng)態(tài)平衡，構(gòu)建戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、整體性的數(shù)據(jù)治理體制機(jī)制，統(tǒng)籌好政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公益私利、國(guó)家企業(yè)個(gè)人等多工具、多價(jià)值、多主體之間的平衡。

數(shù)據(jù)治理面臨的主要挑戰(zhàn)

1.數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟待加強(qiáng)。

國(guó)家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的基石，數(shù)據(jù)已成為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵要素，國(guó)家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施支撐著數(shù)據(jù)從采集到存儲(chǔ)、處理、分析再到應(yīng)用的全流程，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展筑牢堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

然而，在國(guó)家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、互操作性和安全性等問(wèn)題成為技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用的重大挑戰(zhàn)。我國(guó)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施還處于起步建設(shè)階段，數(shù)據(jù)來(lái)源廣泛且格式、質(zhì)量參差不齊。同時(shí)，不同系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)連接能力面臨諸多挑戰(zhàn)，以萬(wàn)維網(wǎng)為代表、面向計(jì)算模擬型第三范式的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施難以表征和有效支撐第四范式的數(shù)據(jù)價(jià)值釋放模式。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施目前應(yīng)具備數(shù)據(jù)互聯(lián)、互通、互操作三種關(guān)鍵技術(shù)能力，但在實(shí)際建設(shè)中，不同系統(tǒng)之間建立數(shù)據(jù)連接以發(fā)現(xiàn)和定位數(shù)據(jù)、交換和調(diào)度數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)的能力仍面臨諸多困難。

2.數(shù)據(jù)治理主體權(quán)責(zé)不清。

政府?dāng)?shù)據(jù)治理的有關(guān)機(jī)構(gòu)職能重疊，政府內(nèi)部不同部門(mén)之間面臨組織協(xié)調(diào)與整合不夠的碎片化問(wèn)題，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)治理難以形成合力。由于未將政府治理創(chuàng)新及改革目標(biāo)與政府?dāng)?shù)據(jù)治理目標(biāo)相結(jié)合，以及受到科層制體制和各部門(mén)條塊分割的掣肘，致使各部門(mén)對(duì)治理目標(biāo)的認(rèn)知難以達(dá)成一致。

各政府和部門(mén)的目標(biāo)分散、目標(biāo)沖突、目標(biāo)不一致，因此在解決復(fù)雜的跨界政府?dāng)?shù)據(jù)治理問(wèn)題時(shí)，往往步履維艱。各治理機(jī)構(gòu)間由于條塊分割、部門(mén)利益沖突、目標(biāo)分散、信任缺失等因素，跨部門(mén)、跨地域和跨層級(jí)政府間的數(shù)據(jù)開(kāi)放共享緩慢。治理主體間的協(xié)同不足已影響到數(shù)據(jù)治理的效果，致使橫向跨政府部門(mén)之間數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享尤為艱難。另外，從社會(huì)組織、企業(yè)和民眾等治理主體來(lái)看，傳統(tǒng)一元管理模式和保守的行政文化，使政府職能過(guò)于集中化，導(dǎo)致其他主體參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的積極性受挫，造成協(xié)同惰性，削弱了治理主體間的協(xié)同關(guān)系，協(xié)同效應(yīng)因此很難得到發(fā)揮。

3.相關(guān)政策法規(guī)可操作性待細(xì)化。

以數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)制度為例，數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置的前提和基礎(chǔ)，是數(shù)據(jù)要素公平有序、安全有效流通的重要保障。我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》第21條規(guī)定的數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)保護(hù)制度尚存在法律定位模糊與實(shí)施規(guī)則不清的問(wèn)題，在一定程度上阻礙了數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化配置。

具體而言，《數(shù)據(jù)安全法》第21條第3款規(guī)定了數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)保護(hù)制度的實(shí)施程序，要求“各地區(qū)、各部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)保護(hù)制度，確定本地區(qū)、本部門(mén)以及相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)具體目錄，對(duì)列入目錄的數(shù)據(jù)進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)”，但該規(guī)定具有高度抽象性，數(shù)據(jù)制定主體授權(quán)寬泛，致使實(shí)施中面臨可操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。

《數(shù)據(jù)安全法》第21條雖然建立了數(shù)據(jù)分級(jí)制度，但是目前僅為原則性規(guī)定，尚未構(gòu)建數(shù)據(jù)分類(lèi)的具體規(guī)則和操作標(biāo)準(zhǔn)。由于存在數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)制定主體授權(quán)寬泛的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，致使在實(shí)踐中難以依托《數(shù)據(jù)安全法》第二章數(shù)據(jù)安全與發(fā)展的相關(guān)規(guī)范來(lái)支撐和實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)保護(hù)與流動(dòng)間的動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)。

4.數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與國(guó)家安全挑戰(zhàn)。

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)對(duì)于各國(guó)電子商務(wù)、數(shù)字貿(mào)易乃至經(jīng)濟(jì)科技文化的交流與合作至關(guān)重要。它不僅能夠有效降低貿(mào)易成本，提高企業(yè)開(kāi)展國(guó)際貿(mào)易的能力，還有助于促進(jìn)貿(mào)易便利化，加快產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，彌合數(shù)字鴻溝，實(shí)現(xiàn)以數(shù)據(jù)流動(dòng)為牽引的新型全球化。

然而，數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)也引發(fā)了諸多法律和安全問(wèn)題，對(duì)國(guó)家安全、個(gè)人隱私以及經(jīng)濟(jì)利益構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，尤其是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中所伴隨的一系列不容忽視的安全風(fēng)險(xiǎn)，比如可能的網(wǎng)絡(luò)攻擊、外匯波動(dòng)、數(shù)據(jù)泄露等。因此，在享受跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)帶來(lái)的巨大利益的同時(shí)，也必須清醒地認(rèn)識(shí)到潛在風(fēng)險(xiǎn)，必須通過(guò)提升技術(shù)能力、明確數(shù)據(jù)權(quán)屬、提升監(jiān)管效能、深化國(guó)際合作，不斷完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理機(jī)制，提升數(shù)據(jù)治理效能。

以問(wèn)題為導(dǎo)向優(yōu)化數(shù)據(jù)治理

1.完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。

數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理等制度的不完善，是制約數(shù)據(jù)“供得出”“流得動(dòng)”“用得好”的卡點(diǎn)堵點(diǎn)。要及時(shí)在《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》基礎(chǔ)上，完善數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的制度規(guī)則，建立數(shù)據(jù)流通交易體系。同時(shí)，加快建立縱向到底、橫向到邊的全國(guó)數(shù)據(jù)匯聚、交換平臺(tái)體系，統(tǒng)一接口調(diào)用、數(shù)據(jù)傳輸?shù)葦?shù)據(jù)交換技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)可信數(shù)據(jù)流通技術(shù)開(kāi)發(fā)與運(yùn)用，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)歸集治理，打破數(shù)據(jù)壁壘，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享。此外，為提升數(shù)據(jù)價(jià)值，確定數(shù)據(jù)資產(chǎn)地位是基礎(chǔ)，推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享和高效流通利用是過(guò)程，數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制是關(guān)鍵動(dòng)力，數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)是底線(xiàn)保障，而制度法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、治理技術(shù)和人才素養(yǎng)是重要手段。

2.明晰界定數(shù)據(jù)治理權(quán)責(zé)。

在數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略和新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革背景下，需要發(fā)揮權(quán)責(zé)清單制度的優(yōu)勢(shì)，以權(quán)力清單和責(zé)任清單為核心，推動(dòng)數(shù)據(jù)治理的職能轉(zhuǎn)變和權(quán)責(zé)體系建立。具體可以分為三個(gè)方面：第一，明確各級(jí)政府和機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)是構(gòu)建高效治理體系的基礎(chǔ)。通過(guò)數(shù)據(jù)治理權(quán)責(zé)清單清晰劃分不同層級(jí)政府和機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、處理、使用和共享等環(huán)節(jié)的職責(zé)與權(quán)力，提高決策效率和執(zhí)行效果，確保各項(xiàng)數(shù)據(jù)治理工作有序進(jìn)行。第二，建立數(shù)據(jù)治理協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)跨部門(mén)、跨地區(qū)的數(shù)據(jù)治理協(xié)調(diào)與合作，強(qiáng)化數(shù)據(jù)匯聚融合、共享開(kāi)放和開(kāi)發(fā)利用，消除“信息孤島”，促進(jìn)數(shù)據(jù)依法有序流動(dòng)。第三，直面數(shù)據(jù)“痛點(diǎn)”，聚焦數(shù)據(jù)治理重心。

3.加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素全周期治理。

從某種意義上說(shuō)，數(shù)據(jù)如同企業(yè)其他資產(chǎn)一樣，也具有生命周期。只有充分地認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)的全生命周期，才能更好地描述、衡量、量化和治理數(shù)據(jù)。在實(shí)際應(yīng)用中，特定的數(shù)據(jù)所經(jīng)歷的生命周期由實(shí)際的業(yè)務(wù)場(chǎng)景所決定，并非所有的數(shù)據(jù)都會(huì)完整地經(jīng)歷每個(gè)階段。數(shù)據(jù)生命周期是指從產(chǎn)生或獲取到銷(xiāo)毀的過(guò)程，包括以下幾個(gè)階段：

其一是數(shù)據(jù)采集、準(zhǔn)備階段。數(shù)據(jù)種類(lèi)包括語(yǔ)音、圖片、視頻、用戶(hù)上網(wǎng)行為、設(shè)備地理位置、管理系統(tǒng)日志以及網(wǎng)站信息等，源于傳感器、設(shè)備、應(yīng)用程序或社交媒體等。采集完數(shù)據(jù)后，需要對(duì)所采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、轉(zhuǎn)換、聚合和分析等處理。

經(jīng)過(guò)處理和轉(zhuǎn)換，數(shù)據(jù)將被轉(zhuǎn)換為可用的格式，以便于后續(xù)的分析和使用，從而更好地理解數(shù)據(jù)。其中，最主要的安全問(wèn)題包括：敏感數(shù)據(jù)與非敏感數(shù)據(jù)難以分離，數(shù)據(jù)監(jiān)管難度增大，重要信息容易泄露等。為了確保數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)準(zhǔn)備階段的安全性，數(shù)據(jù)隔離、數(shù)據(jù)脫敏和數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)等安全治理技術(shù)被廣泛應(yīng)用。

其二是數(shù)據(jù)使用階段。這個(gè)階段是數(shù)據(jù)全生命周期中最具挑戰(zhàn)的一個(gè)環(huán)節(jié)，包含了數(shù)據(jù)的分析、共享和使用。其中，數(shù)據(jù)分析通過(guò)深入探索和分析數(shù)據(jù)，以發(fā)現(xiàn)其中隱藏的信息和趨勢(shì)，從而體現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值，并為不同需求的人和組織提供相對(duì)應(yīng)的服務(wù)。數(shù)據(jù)分析后，可以提供有用的策略，并被用于不同的場(chǎng)景，提供同等價(jià)值的信息輸出。數(shù)據(jù)共享通過(guò)把數(shù)據(jù)分享給他人或組織，以促進(jìn)知識(shí)共享和合作。在數(shù)據(jù)使用過(guò)程中，數(shù)據(jù)需要進(jìn)行相關(guān)安全處理，例如防篡改或抵御攻擊。綜上可知，在數(shù)據(jù)使用階段需要采取一系列安全技術(shù)來(lái)保障數(shù)據(jù)的機(jī)密性、完整性和可用性，可以采用的安全技術(shù)包括基于區(qū)塊鏈的數(shù)據(jù)共享技術(shù)、同態(tài)加密、基于量子技術(shù)的數(shù)據(jù)加密等。

其三是數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和銷(xiāo)毀階段。數(shù)據(jù)存儲(chǔ)指將數(shù)據(jù)保存到硬盤(pán)、云存儲(chǔ)等物理存儲(chǔ)介質(zhì)中。數(shù)據(jù)被存儲(chǔ)后，需要保證其完整性和可靠性。數(shù)據(jù)銷(xiāo)毀是指在數(shù)據(jù)不再被需要時(shí)進(jìn)行刪除、封存、回檔等操作，旨在對(duì)機(jī)密性數(shù)據(jù)或垃圾數(shù)據(jù)采取保護(hù)措施或消除措施。銷(xiāo)毀的相關(guān)數(shù)據(jù)還要建立備份信息并嚴(yán)密保存，以備后續(xù)使用和查檔。該階段可采用的安全技術(shù)主要有審計(jì)日志、數(shù)據(jù)備份、訪(fǎng)問(wèn)控制等。此外，綜合運(yùn)用數(shù)據(jù)治理制度法規(guī)、流程標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法、人員組織等手段，對(duì)數(shù)據(jù)的可用性、完整性和安全性進(jìn)行全生命周期管理。

4.加快數(shù)據(jù)專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。

數(shù)據(jù)人才的多元儲(chǔ)備是支撐數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)效發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)數(shù)字化轉(zhuǎn)型在近年來(lái)才由管理經(jīng)驗(yàn)決策驅(qū)動(dòng)向數(shù)據(jù)決策驅(qū)動(dòng)，所以從供給端來(lái)看，當(dāng)前的人才供給發(fā)展階段還處于起步期，并且在職的相關(guān)人才中大多是非數(shù)據(jù)專(zhuān)業(yè)的對(duì)口人才，而是來(lái)自計(jì)算機(jī)、軟件工程等偏向數(shù)據(jù)架構(gòu)的人才，缺少數(shù)據(jù)全要素發(fā)展的人才，即以數(shù)據(jù)類(lèi)專(zhuān)業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)為基礎(chǔ)的復(fù)合型專(zhuān)業(yè)人才，所以在整體的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上對(duì)于數(shù)據(jù)科學(xué)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景的人才比較缺乏。

（作者系南開(kāi)大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任、法學(xué)院副院長(zhǎng)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)交叉科學(xué)中心研究員）