3月5日，李強(qiáng)總理在全國兩會做政府工作報(bào)告，回顧2023年工作，提出2024年政府工作目標(biāo)和政策取向，部署2024年政府工作任務(wù)。

經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)平穩(wěn)積極，經(jīng)濟(jì)政策旨在加力提效

報(bào)告提出，今年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長目標(biāo)為5%左右。這充分考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢、長期發(fā)展目標(biāo)以及對市場的激勵性。這個目標(biāo)總體上積極平穩(wěn)，既具有含金量，也有利于改善預(yù)期、提升信心。

經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)不能設(shè)太低，需要跟中長期發(fā)展目標(biāo)相匹配。第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出2035年“雙翻番”目標(biāo)，即人均生產(chǎn)總值較2020年翻一番；達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平；城鄉(xiāng)居民收入較2020年翻一番以上，中等收入群體顯著擴(kuò)大?？紤]到受疫情影響，經(jīng)濟(jì)增速有所回落，要實(shí)現(xiàn)2035年“雙翻番”目標(biāo)，從今年到2035年GDP增速不能低于4.8%。再考慮到經(jīng)濟(jì)潛在增速邊際遞減的規(guī)律，今年需要GDP目標(biāo)設(shè)置在4.8%之上。

同時，經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)不能設(shè)過高，需要考慮當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)處于去債化債、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的周期，需要給降風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)結(jié)構(gòu)保留一定的政策空間。

去年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長目標(biāo)也是5%，不過去年受低基數(shù)的影響，在政策定力保持相當(dāng)穩(wěn)定的情況下，GDP最終實(shí)現(xiàn)了5.2%的增長。今年如果要實(shí)現(xiàn)5%的目標(biāo)，政策方面需要加碼提效。對政府來說，GDP目標(biāo)相當(dāng)于KPI考核，它可以激勵政府實(shí)施相應(yīng)的政策去達(dá)成這個目標(biāo)。

從需求的角度來看，我們評估“三駕馬車”對經(jīng)濟(jì)總量增長所貢獻(xiàn)的程度。今年預(yù)計(jì)，出口將逐步修復(fù)到零附近，消費(fèi)增速可能有所回落但依然維持較高增長，投資主要包括制造業(yè)、基建和房地產(chǎn)。前二者預(yù)計(jì)維持穩(wěn)定的增長，今年投資主要看房地產(chǎn)投資的修復(fù)水平。

總體來說，今年經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)5%更具有含金量，財(cái)政政策、貨幣政策需要加碼提效。

財(cái)政政策提質(zhì)增效是關(guān)鍵，超長期特別國債推動債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

財(cái)政政策，作為兩大宏觀政策之一，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的重要舉措。要實(shí)現(xiàn)今年的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和通脹目標(biāo)，財(cái)政政策需要發(fā)力提效。財(cái)政擴(kuò)張的力度多大、投向哪里、效果如何，這些都是市場非常關(guān)注的。

報(bào)告指出，“積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效”。赤字率擬按3%安排，赤字規(guī)模4.06萬億元，比上年年初預(yù)算增加1800億元。從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項(xiàng)用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行1萬億元。

根據(jù)預(yù)算報(bào)告，今年政府安排的各類債務(wù)：普通國債3.34萬億元，特別國債1萬億元，地方政府一般債券0.72萬億元，地方政府專項(xiàng)債券3.9萬億元，合計(jì)8.96萬億元，另外，去年第四季度增發(fā)的1萬億元國債可能有5000萬億元在今年使用。如此，今年債務(wù)規(guī)模安排可能達(dá)到9.46萬億元。另外，還不能忽略的是政策性開發(fā)性金融工具對政府信用和財(cái)政擴(kuò)張的支持?？梢?，今年實(shí)際赤字安排規(guī)模更大，實(shí)際赤字率更高。

財(cái)政赤字規(guī)模擴(kuò)大的同時，財(cái)政支出效率提升至關(guān)重要，也就是報(bào)告中提到的“適度加力、提質(zhì)增效”。可以通過篩選優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、有效轉(zhuǎn)移支付、提高農(nóng)村家庭的養(yǎng)老金等方式，提高財(cái)政支出乘數(shù)和財(cái)政資金的使用效率。

除了保持整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極取向外，還強(qiáng)調(diào)平穩(wěn)過渡和杠桿優(yōu)化。過去，地方政府是公共投資的主體，地方政府發(fā)行專項(xiàng)債和擴(kuò)張城投債投資基礎(chǔ)設(shè)施。在推動城市化快速發(fā)展的同時，地方債規(guī)模也快速增加。截至2023年末，地方政府債務(wù)余額約40萬億元，中央政府債務(wù)余額約30萬億元，如果加上地方政府的隱性債務(wù)，杠桿率可能達(dá)到110%。

去年，中央政府提出一攬子化債方案，省級政府發(fā)行特殊再融資債券作為置換債，同時嚴(yán)控地方政府新增城投債、隱性債。城投債增量被控制后，特殊再融資債券一定程度上擠占了專項(xiàng)債，那么地方借債投資受到明顯的約束。

超長期特別國債打開了一條新的債務(wù)再平衡的道路，可以延續(xù)政府投資，降低付息成本，還可以優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。

超長期特別國債的融資成本比城投債、專項(xiàng)債更低，還債周期更長，這給財(cái)政政策提供了更大的彈性空間。長期以來，中央政府杠桿率偏低，地方政府杠桿率偏高。這涉及中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)的平衡問題。如今，中央政府加杠桿，地方政府化債，可以促進(jìn)債務(wù)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和重新平衡央地財(cái)權(quán)事權(quán)。

貨幣總量相對充沛，重在結(jié)構(gòu)性改革，提高貨幣傳導(dǎo)效率

報(bào)告指出，“穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度、精準(zhǔn)有效，促進(jìn)社會綜合融資成本穩(wěn)中有降，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定”。

貨幣政策與財(cái)政政策需要相互配合，貨幣政策的考量要復(fù)雜一些，需要考量與財(cái)政政策的配合，還需要考量資產(chǎn)價(jià)格和人民幣匯率的波動。

如何去平衡這些目標(biāo)？貨幣供應(yīng)量跟實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要匹配，過多的貨幣追逐過少的商品容易引發(fā)通脹，過少的貨幣追逐過多的商品容易引發(fā)通縮。二者的關(guān)系像水和面粉的關(guān)系，貨幣就是水，隨著實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長，水的增長量需要適度匹配。

按照過去的經(jīng)驗(yàn)，名義GDP增速到6.5%，那么社會融資總量的增速到8%~9%。數(shù)據(jù)顯示，今年1月末社會融資規(guī)模存量為384.29萬億元，同比增長9.5%。1月社會融資規(guī)模增量為6.5萬億元，比上年同期多5061億元。

從總量上看，流動性是比較寬松的?？紤]到當(dāng)前市場價(jià)格較低，實(shí)際利率較高，實(shí)際融資成本較高，今年依然還有降準(zhǔn)降息的空間。

降息還需要考量人民幣匯率的穩(wěn)定。今年市場預(yù)期美聯(lián)儲將降息，大概率在6月份，也可能是三季度。待美聯(lián)儲降息后，美元指數(shù)走弱，央行降息的外部空間將擴(kuò)大，靈活性也增強(qiáng)。

在總量充沛的情況下，需要解決的就是結(jié)構(gòu)性問題。如何把偏寬松的流動性引入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，提振市場價(jià)格、房地產(chǎn)和金融資產(chǎn)價(jià)格？

2月份央行沒有下調(diào)中期借貸便利（MLF）利率，不過5年期以上LPR下調(diào)了25個基點(diǎn)。這么操作的意義，一方面保持央行層面的政策性利率的穩(wěn)定，另一方面推動商業(yè)銀行把利息讓利于市場，刺激企業(yè)和個人去貸款投資，尤其是投資房地產(chǎn)，以提振樓市。

央行行長潘功勝提出，把維護(hù)價(jià)格穩(wěn)定、推動價(jià)格溫和回升作為貨幣政策的重要考量。要實(shí)現(xiàn)3%通脹目標(biāo)，需要降準(zhǔn)降息的同時，更重要的是結(jié)構(gòu)性改革，減少資金空轉(zhuǎn)，提高貨幣傳導(dǎo)效率。

新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)提升新質(zhì)生產(chǎn)力，政府可著力新基建和管制突破

如今，全球主要經(jīng)濟(jì)體對產(chǎn)業(yè)政策重視程度都在增加，政府有意識地引導(dǎo)一些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。作為一個新興經(jīng)濟(jì)體，產(chǎn)業(yè)政策在中國扮演著非常特殊的作用，一些財(cái)政政策和貨幣政策需要通過產(chǎn)業(yè)政策來實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前，中國處于新舊動能轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期。報(bào)告提出，大力提升新質(zhì)生產(chǎn)力，推動高質(zhì)量發(fā)展，要求穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破。

提升新質(zhì)生產(chǎn)力，其實(shí)是一系列先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)產(chǎn)業(yè)獲得重大突破，全面提高全要素生產(chǎn)率，傳導(dǎo)到整個國民經(jīng)濟(jì)，推動經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級。報(bào)告提出，積極培育新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，主要包括智能網(wǎng)聯(lián)新能源汽車、氫能、新材料、創(chuàng)新藥、生物制造、商業(yè)航天、低空經(jīng)濟(jì)等。同時，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，開展“人工智能+”行動。這些都是“先立后破”中需要立“新”的內(nèi)容。

現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)革命主要有三大動力：新能源、大數(shù)據(jù)和人工智能、生物醫(yī)藥和基因工程。當(dāng)前，最熱門的是人工智能。大語言模型在技術(shù)上已經(jīng)獲得突破，未來對財(cái)務(wù)會計(jì)、法務(wù)等職位可能形成替代。這種生成式人工智能需要大量的投資，主要集中在算力、算法和數(shù)據(jù)。

目前，它可能是一個泡沫。人人都在談?wù)撍?，人人都想?yún)⑴c其中，這是泡沫特征。當(dāng)然，泡沫是一個中性詞。當(dāng)資本市場掀起科技泡沫時，互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等創(chuàng)業(yè)企業(yè)和項(xiàng)目可以吸納大量資金，以支持長周期的開發(fā)和技術(shù)突破。先進(jìn)技術(shù)的研發(fā)是一個長周期高風(fēng)險(xiǎn)的投資，需要資本市場的支持。每一次科技泡沫其實(shí)都推動了技術(shù)的大幅度前進(jìn)。

綜合考慮到當(dāng)前的國際環(huán)境、美國生成式人工智能革命，以及國內(nèi)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，政府還將繼續(xù)大規(guī)模投入新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)。政府至少在兩個方面可以推動產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步：一是基礎(chǔ)設(shè)施的投資，如充電設(shè)施、通信網(wǎng)絡(luò)等新基建；二是管制的調(diào)整，如低空經(jīng)濟(jì)和商業(yè)航天是有想象空間的，帶動的產(chǎn)業(yè)鏈廣泛，但依賴于空域管制的調(diào)整。

房地產(chǎn)轉(zhuǎn)型需時間和耐心，平穩(wěn)過渡靠激發(fā)“動物精神”

房地產(chǎn)修復(fù)關(guān)系到今年經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇程度，房地產(chǎn)政策對其市場修復(fù)影響很大。報(bào)告從兩個角度分析房地產(chǎn)，一是防風(fēng)險(xiǎn)，二是發(fā)展新模式。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級過程中，房地產(chǎn)和新興產(chǎn)業(yè)之間是一個平穩(wěn)過渡的關(guān)系，存在一個此消彼長的過程。這需要耐心和時間。當(dāng)前，房地產(chǎn)在整個國民經(jīng)濟(jì)中依然扮演非常重要的角色，房地產(chǎn)及其上下游產(chǎn)業(yè)鏈的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值占GDP的30%左右。所以，當(dāng)前的政策是在防風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展新模式。

報(bào)告指出，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和房地產(chǎn)市場供求關(guān)系變化，加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。如何理解房地產(chǎn)發(fā)展新模式？一是推動“三大工程”，加大保障性住房建設(shè)和供給；二是完善商品房相關(guān)基礎(chǔ)性制度，滿足居民剛性住房需求和多樣化改善性住房需求。

過去房地產(chǎn)發(fā)展主要是大力拓展空間，利用高杠桿、高周轉(zhuǎn)的模式建新城新房，推動城市化率快速上升到65%。按照全球經(jīng)驗(yàn)，城市化增速將下降，伴隨著老齡化、少子化，住房存量趨于飽和，市場供求關(guān)系發(fā)生變化。如今，房地產(chǎn)發(fā)展模式轉(zhuǎn)向城中村改造和保障房建設(shè)，在降杠桿的基礎(chǔ)上做結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化，主要是滿足剛性住房需求和改善性住房需求，而非投資需求。

總體來說，經(jīng)濟(jì)增長需要充分估計(jì)國際環(huán)境的變化和國內(nèi)低價(jià)格的壓力，政策上除了加碼加力之外，更重要的是提質(zhì)增效，提高貨幣傳導(dǎo)效率和財(cái)政支出乘數(shù)，從根本上激發(fā)“動物精神”，消費(fèi)者敢消費(fèi)，企業(yè)家敢投資。

（作者系國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室特聘高級研究員、中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇理事）

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