公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基本原則，是市場機(jī)制高效運行的重要基礎(chǔ)。黨的二十大報告明確指出，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場準(zhǔn)入、公平競爭等市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度，優(yōu)化營商環(huán)境。2023年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會議強調(diào)，加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，著力破除各種形式的地方保護(hù)和市場分割。今年政府工作報告提及營商環(huán)境、全國統(tǒng)一大市場建設(shè)、公平競爭等熱點問題時既肯定了“一年來，深化改革擴(kuò)大開放，持續(xù)改善營商環(huán)境。出臺建設(shè)全國統(tǒng)一大市場總體工作方案，清理一批妨礙公平競爭的政策規(guī)定”，又進(jìn)一步要求“為各類所有制企業(yè)創(chuàng)造公平競爭、競相發(fā)展的良好環(huán)境”?？梢?，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境與建設(shè)全國統(tǒng)一大市場相輔相成、互為表里，而兩者的聯(lián)結(jié)與抓手則是如何筑牢公平競爭這一市場經(jīng)濟(jì)的法治基石。

營商環(huán)境公平競爭治理現(xiàn)況

黨的十八大以來，黨中央高度重視、積極部署公平競爭重大政策，推動我國公平競爭治理進(jìn)入新階段，營商環(huán)境改善明顯，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)步入正軌。截至目前，競爭規(guī)則方面構(gòu)建起由1部法律、1部行政法規(guī)、5部部門規(guī)章、8部反壟斷指南組成的反壟斷法規(guī)制度體系；政策審查方面，公平競爭審查制度實現(xiàn)中央、省、市、縣四級政府全覆蓋，累計審查增量文件159萬件，清理存量文件447.01萬件，廢止和修訂排除、限制競爭的文件9.08萬件；監(jiān)管執(zhí)法方面，依法查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件333件，審結(jié)經(jīng)營者集中案件5249件，依法查處不正當(dāng)競爭案件25.05萬件。當(dāng)下，我國仍處于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，推動經(jīng)濟(jì)運行持續(xù)好轉(zhuǎn)、內(nèi)生動力持續(xù)增強、社會預(yù)期持續(xù)改善、風(fēng)險隱患持續(xù)化解等一系列迫切訴求，對公平競爭治理提出了更高要求，由此暴露出的問題困境也亟待歸結(jié)原因、對應(yīng)化解。

營商環(huán)境公平競爭治理困境

（一）配套規(guī)則依據(jù)體系亟須健全

公平競爭治理是法治軌道上的系統(tǒng)性治理活動，應(yīng)嚴(yán)格受到法律法規(guī)的制度約束，唯此方能為公平競爭相關(guān)立法、執(zhí)法、司法、守法提供依據(jù)基礎(chǔ)，為市場主體提供穩(wěn)定的政策環(huán)境與市場預(yù)期。盡管，現(xiàn)有公平競爭法律的基礎(chǔ)制度體系已日漸完備，但相關(guān)配套規(guī)則指引與全國統(tǒng)一大市場建設(shè)目標(biāo)的契合度不高、顆粒度不細(xì)、操作性不強，無法直接有效地為產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場準(zhǔn)入、公平競爭等具體制度規(guī)則提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。此外，《公平競爭審查條例》《企業(yè)信息公示暫行條例》等重點法規(guī)依據(jù)的制定修訂工作尚未完成，重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域亦缺少基礎(chǔ)性監(jiān)管規(guī)則，致使?fàn)I商環(huán)境后續(xù)優(yōu)化處于無法可依的窘迫境地。

（二）行政壟斷與地方保護(hù)較嚴(yán)重

在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展中，長期以來的行政主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)慣性使行政壟斷與地方保護(hù)主義成為阻礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的痼疾之一，既破壞了公平競爭的市場秩序，又極易滋生腐敗問題。與市場經(jīng)營者相比，擁有行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)具有強制力，其容易實施壟斷行為，破壞全國統(tǒng)一、競爭有序的市場環(huán)境，阻礙市場發(fā)揮配置資源的決定性作用，嚴(yán)重降低經(jīng)濟(jì)運行效率。同時，行政壟斷與地方保護(hù)主義還會造成行政效率的損失，政府行政威信的降低，并可能成為行政權(quán)力尋租的溫床，其危害比常見的經(jīng)濟(jì)壟斷更大。故應(yīng)寄望在法治軌道上合理約束行政權(quán)力在經(jīng)濟(jì)規(guī)制中的行使，利用公平競爭審查、專項治理行動等具體措施，盡早厘清政府與市場的權(quán)益邊界。

（三）新業(yè)態(tài)部門協(xié)同監(jiān)管不到位

由新質(zhì)生產(chǎn)力驅(qū)動的新興業(yè)態(tài)通常會涉及多個行業(yè)與市場，表現(xiàn)出顯著的“多行多市”的跨界動態(tài)競爭特性。以互聯(lián)網(wǎng)頭部平臺企業(yè)為典型代表，其中多數(shù)已發(fā)展為具有顯著跨界與跨區(qū)特性的組織形態(tài)：依托互聯(lián)網(wǎng)線上融合線下的模式能夠在任意區(qū)域內(nèi)提供多種商品或服務(wù)，業(yè)務(wù)范圍涵蓋多個行業(yè)對應(yīng)多個市場。僅針對某一行業(yè)甚或行業(yè)內(nèi)某一細(xì)分市場進(jìn)行的分業(yè)分市監(jiān)管，已很難從根本上進(jìn)行有效約束。以數(shù)字經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)為例，監(jiān)管治理活動往往涉及網(wǎng)信辦、交通運輸部、央行、銀保監(jiān)會、稅務(wù)、發(fā)改委、市監(jiān)總局等多個部門單獨或聯(lián)合展開的治理活動。雖然基于行業(yè)主管部門牽頭的行業(yè)監(jiān)管有其縱向監(jiān)管優(yōu)勢，但是與市場監(jiān)管部門主導(dǎo)下的相關(guān)市場競爭治理相比，其持續(xù)性、穩(wěn)定性、規(guī)律性仍有不足。特別是在牽涉到地方政府切身利益時，行業(yè)監(jiān)管政策與執(zhí)法行動在實踐中存在演變?yōu)?ldquo;運動式”“選擇式”執(zhí)法的風(fēng)險，從而對市場預(yù)期產(chǎn)生消極影響。

營商環(huán)境公平競爭治理建議

（一）細(xì)化全國統(tǒng)一大市場及相關(guān)領(lǐng)域具體規(guī)則指引

依照政府工作報告要求，盡早制定“全國統(tǒng)一大市場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指引”。通過該標(biāo)準(zhǔn)指引簡化行政程序，推動我國營商環(huán)境市場化、法治化、國際化水平不斷提升。具言之，標(biāo)準(zhǔn)指引的重點內(nèi)容應(yīng)從產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場準(zhǔn)入、公平競爭等方面著眼：其一，明確各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)，建立統(tǒng)一規(guī)范的涉產(chǎn)權(quán)糾紛案件執(zhí)法司法體系；其二，實行“全國一張清單”管理模式，確保所有市場主體在同一標(biāo)準(zhǔn)下競爭；其三，強化競爭政策基礎(chǔ)地位，優(yōu)化競爭政策與其他經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)保障機(jī)制。

此外，推動《公平競爭審查條例》出臺并完善重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域監(jiān)管規(guī)則。補充如能源、交通、金融、糧食、房地產(chǎn)、信息網(wǎng)絡(luò)、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的監(jiān)管規(guī)則，確保國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運行；聚焦人工智能、生物科技、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興行業(yè)，制定既能鼓勵和促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新又能有效防范風(fēng)險的監(jiān)管規(guī)則，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)范健康發(fā)展；密切關(guān)注跨國公司等外資企業(yè)的具體運營與國際貿(mào)易事務(wù)，秉持發(fā)展與安全動態(tài)平衡原則，應(yīng)對國際風(fēng)險和挑戰(zhàn)，更好保護(hù)我國公民和企業(yè)的合法權(quán)益。

（二）開展地方保護(hù)與市場分割等專項問題治理行動

根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》、2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議及政府工作報告指示，應(yīng)適時開展針對地方保護(hù)、市場分割、招商引資不當(dāng)競爭等問題的專項整治行動。各級市場監(jiān)管部門應(yīng)統(tǒng)一思想、嚴(yán)格貫徹中央指示精神。一方面，根據(jù)《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》《公平競爭審查制度實施細(xì)則》等法律法規(guī)，重點錨定不公平的市場準(zhǔn)入和退出壁壘，借助專項治理維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)政策的統(tǒng)一性，破除地方保護(hù)和市場分割以推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。

另一方面，在實際操作中健全懲戒約束手段，對實施地區(qū)封鎖的行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)職能的組織，及其主管人員和其他直接責(zé)任人員，除依法停止違法行為、消除違法后果、給予行政處分或者追究刑事責(zé)任外，其違法行為給經(jīng)營者或者消費者造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。此外，還可以通過第三方機(jī)構(gòu)或政府相關(guān)部門對于參與市場分割、招商引資不當(dāng)競爭的相關(guān)主體進(jìn)行失信聯(lián)合懲戒，降低其信用評級，維護(hù)公平競爭的營商環(huán)境。

（三）加強多元主體協(xié)同共治創(chuàng)新公平競爭治理工具

為防止各監(jiān)管部門因監(jiān)管范圍不統(tǒng)一、分工協(xié)作不到位而產(chǎn)生的監(jiān)管缺位風(fēng)險，應(yīng)探索建立與新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)相適應(yīng)的多元主體協(xié)同治理新模式。實踐中，建議從主體協(xié)同和工具創(chuàng)新兩個維度予以應(yīng)對：其一，以“明晰主管部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)，強化跨部門、跨層級、跨區(qū)域協(xié)同監(jiān)管，明確監(jiān)管范圍和統(tǒng)一規(guī)則，加強分工合作與協(xié)調(diào)配合”為基本原則，同時依托多元共治格局創(chuàng)新治理模式的來源與形式，鼓勵行業(yè)協(xié)會牽頭制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)企業(yè)主動合規(guī)，同時加快企業(yè)公平競爭合規(guī)國家標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，結(jié)合社會公眾監(jiān)督厚植公平競爭文化氛圍。

其二，創(chuàng)新治理工具需要積極融合前沿科技手段，以“監(jiān)管科技”助力“科技監(jiān)管”。深度應(yīng)用大數(shù)據(jù)、算法、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)建立如違法線索線上發(fā)現(xiàn)、流轉(zhuǎn)、調(diào)查處理等一站式監(jiān)管技術(shù)，監(jiān)測預(yù)警、線上執(zhí)法、信息公示綜合監(jiān)管系統(tǒng)等，倒逼相關(guān)部門及時轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、更新協(xié)同模式。

當(dāng)前，在“穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破”的主基調(diào)下，全國統(tǒng)一大市場背景下，更應(yīng)著眼于公平競爭治理具體規(guī)則指引的細(xì)化、專項治理行動的強化、多元治理工具的優(yōu)化，從而助力營商環(huán)境持續(xù)改善，實現(xiàn)“有為政府”與“有效市場”的科學(xué)適配，堅持市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的動態(tài)平衡。

（陳兵系南開大學(xué)競爭法研究中心主任，法學(xué)院副院長、教授；程前系南開大學(xué)競爭法研究中心助理研究員、法學(xué)院博士后）