今年3月，河南濮陽的農(nóng)民張漢云收到了濮陽市中院的二審判決書，他的訴訟請求再度被駁回。

事情起因，是張漢云認(rèn)為自家的6.48畝土地屬于永久基本農(nóng)田，卻被納入當(dāng)?shù)匾粋€占地達3500多畝的光伏項目之中。他向縣自然資源局反映情況后，后者并未查處該項目。于是張漢云選擇將縣自然資源局告上法庭。

縣市兩級法院分別在今年1月和3月做出了一審和二審判決，張漢云的請求均被駁回。

第一財經(jīng)記者在張漢云所在村鎮(zhèn)走訪數(shù)日，發(fā)現(xiàn)各方看法不一：在村鎮(zhèn)干部看來，光伏項目是上面大力推動的扶貧項目，造福一方，而反對者有且只有張漢云一人，他兩次官司也都敗訴；在項目建設(shè)方華電臺前光伏發(fā)電有限公司（下稱“華電臺前”）看來，自己合法合規(guī)；從當(dāng)?shù)夭糠执迕竦慕嵌?，他們對光伏項目看法不一，一些人希望拿回土地自己耕種。

臺前縣是河南省唯一的全國光伏扶貧重點縣，何以出現(xiàn)針對光伏項目的“民告官”？

大喇叭通知的項目

“這兒沒有孬地，甚至有不少一等地。”69歲的張漢云行走在田間，向記者指認(rèn)自家農(nóng)田所在。

張漢云自小生活在濮陽市臺前縣侯廟鎮(zhèn)張樓西村。這里地處豫魯交界，屬平原，當(dāng)?shù)胤N糧本是一年兩熟，冬小麥、夏玉米。

2016年10月前后，當(dāng)季玉米收完，張樓西村委會的大喇叭通知村民，村里的地包出去了，不要再播種了。根據(jù)第一財經(jīng)走訪，多位村民表示當(dāng)時并不知道包給誰，也并未征求自己同意。田里的墳頭以800元一座的補償價格移到了公墓。一位村民對記者說，自己常年在外打工，家里老人提了一句說家里地被包出去了才得知。

張漢云及其他幾位村民對記者表示，此過程并未召開村民大會，也沒有村民大會簽字同意。第一財經(jīng)記者在張樓西村見到了村支書張漢嶺，張漢嶺說此事主要是時任村長負(fù)責(zé)，自己不知情。

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

張樓西村的受訪村民告訴第一財經(jīng)，盡管村里沒有召開村民大會，也沒有人就土地承包合同等問題與自己有直接接觸，但當(dāng)?shù)卮迕癞?dāng)時知曉村里土地將建設(shè)“光伏項目”。

臺前縣政府官網(wǎng)披露，2015年2月，臺前縣與中國華電集團河南分公司能源項目建設(shè)戰(zhàn)略合作協(xié)議，華電集團在縣里投資四個項目，風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電項目是其中之一；2016年12月26日，華電臺前100MW農(nóng)光互補光伏扶貧項目奠基儀式在張樓西村舉行，濮陽市委和臺前縣委多位主要領(lǐng)導(dǎo)出席。

據(jù)介紹，該項目總投資8.9個億，占地3558畝，將建成與養(yǎng)殖種植結(jié)合的立體式、高科技農(nóng)光互補園區(qū)，最終實現(xiàn)侯廟鎮(zhèn)“建設(shè)全國重點鎮(zhèn)、光伏低碳小鎮(zhèn)、中國綠色名鎮(zhèn)”的三大目標(biāo)。

華電臺前公司在2017年5月9日注冊成立，股東有過幾次變動，但股權(quán)結(jié)構(gòu)上華電集團和濮陽國資分別控制的主體始終各占股50%，目前股東是華電新能源集團股份有限公司和臺前投資集團有限公司。華電臺前辦公樓內(nèi)的告示欄介紹中寫道：“華電集團和縣政府各按50%進行利潤分紅，縣政府有股金。”

據(jù)張漢云介紹，光伏項目所占近3600畝土地來自侯廟鎮(zhèn)下屬的7個行政村，其中張樓西村貢獻了1155畝。

2017年7月，張漢云通過關(guān)系輾轉(zhuǎn)看到了土地租賃合同。他這才得知，2017年1月9日，張樓西村村委會和臺前縣農(nóng)智達農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司（下稱“農(nóng)智達”）簽訂了租賃合同。村里1155畝集體土地被外包用于發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟作物種植、養(yǎng)業(yè)以及合作開發(fā)建設(shè)光伏發(fā)電項目。工商資料顯示，農(nóng)智達成立于2015年12月，注冊地址在張樓西村，股東為自然人。

臺前縣政府在2017年披露過關(guān)于農(nóng)智達的信息：華電臺前100兆瓦農(nóng)光互補光伏扶貧項目設(shè)施農(nóng)業(yè)由農(nóng)智達投資建設(shè)，投資約6.07億元，主要種植油用牡丹，并建設(shè)果蔬、花卉、菌菇大棚，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)供銷一體化的平臺。

值得注意的是，華電臺前項目的名字發(fā)生過變化——在環(huán)評階段，該項目名為“光伏電站建設(shè)項目”，并未提及“農(nóng)光互補”；半年后的奠基階段，項目名為“農(nóng)光互補扶貧項目”。

另外，通過以上信息可以看出，該項目建設(shè)的實質(zhì)主體一直是華電，但第一財經(jīng)獲得的合同信息顯示，是先由農(nóng)智達與當(dāng)?shù)睾炗喌耐恋刈赓U合同，華電方面直到2018年才簽合同，而整個項目的開工是在2016年年底。

為什么如此操作？侯廟鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長張明月告訴第一財經(jīng)，這個項目是“先有農(nóng)，再有光”。但在張漢云看來，這背后或許與土地性質(zhì)的變更有關(guān)，這也成為后來他舉報、訴訟的焦點。

土地性質(zhì)起爭議

張漢云認(rèn)為，國家規(guī)定基本農(nóng)田不可以建光伏，而自己家的地屬于基本農(nóng)田，那么現(xiàn)在建上了光伏就是不對。于是，他開始向相關(guān)部門“反映問題”，直至訴訟。

張漢云的依據(jù)主要是手里的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》（下稱《確權(quán)證》）?！洞_權(quán)證》的發(fā)證機關(guān)是臺前縣人民政府，發(fā)證時間是2016年12月15日，其中記載了他家兩塊地分別是6.48畝和0.89畝，在“是否基本農(nóng)田”一欄均填“是”。他對第一財經(jīng)記者說，村里各家各戶都有一本，他給記者展示了相鄰田地的《確權(quán)證》照片，顯示的也是“基本農(nóng)田”。

但在后來的訴訟中，臺前縣自然資源局明確表示，張漢云的土地是一般耕地而非基本農(nóng)田，《確權(quán)證》不能作為依據(jù)。

第一財經(jīng)從張明月處獲得的判決書顯示，臺前縣自然資源局稱：張漢云的涉案土地不屬于永久基本農(nóng)田，涉案光伏項目不存在違法違規(guī)占用永久基本農(nóng)田的情況?！洞_權(quán)證》中的記載不能作為涉案土地屬于永久基本農(nóng)田的依據(jù)。

臺前縣自然資源局表示，2021年1月18日，臺前縣人民政府在政府官網(wǎng)上發(fā)布了《關(guān)于臺前縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證中“是否基本農(nóng)田”一欄信息不作為認(rèn)定依據(jù)的公告》，臺前縣人民政府就臺前縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證中載明的“是否基本農(nóng)田”一欄信息不作為基本農(nóng)田認(rèn)定依據(jù)予以聲明，臺前縣農(nóng)村承包地是否基本農(nóng)田的確認(rèn)及解釋以縣自然資源局最新永久基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。第一財經(jīng)記者在臺前縣政府官網(wǎng)查閱到該聲明，類似聲明在河南省其他部分區(qū)縣官網(wǎng)也存在。

根據(jù)臺前縣自然資源局一審提交的證據(jù)，張漢云涉案土地在2017年之后經(jīng)調(diào)整已經(jīng)不屬于永久基本農(nóng)田，而是一般耕地。華電臺前租賃涉案土地是在2018年8月，所以，涉案光伏項目不存在占用永久基本農(nóng)田的情況。

根據(jù)這個說法，2016年12月發(fā)的《確權(quán)證》并不能反映2017年之后被調(diào)整的土地性質(zhì)，也無法用于質(zhì)疑2018年開始的土地租賃。

地方上占用一般耕地進行農(nóng)光互補項目，在當(dāng)時相對寬松的政策條件中，屬于合規(guī)操作。2017年10月，國家發(fā)布了《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》，《意見》表明，光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)。對于使用永久基本農(nóng)田以外的耕地布設(shè)光伏方陣的情形，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)提出要求，除樁基用地外，嚴(yán)禁硬化地面、破壞耕作層，嚴(yán)禁拋荒、撂荒。

張漢云和政府部門的爭議焦點就在于涉案土地性質(zhì)，前者認(rèn)為是基本農(nóng)田，后者認(rèn)為是一般耕地，二者的依據(jù)均來自官方文件。但第一財經(jīng)記者發(fā)現(xiàn)，這塊土地在同一時期還有第三種土地性質(zhì)，依據(jù)同樣來自官方文件。

2016年7月，臺前縣環(huán)境保護局在對華電臺前光伏電站項目環(huán)評報告的批復(fù)中稱：“項目選址符合土地利用總體規(guī)劃，土地性質(zhì)為建設(shè)用地。”項目選址正是位于張樓西村北的3500余畝土地。

而我國《土地管理法》載明，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。

如果以建設(shè)用地審批，則光伏電站用地成本大大增加，因此業(yè)內(nèi)要么選擇戈壁、荒灘等未利用地開發(fā)，要么將光伏與草地、林地、農(nóng)田等結(jié)合建設(shè)互補共存的復(fù)合型光伏項目。具體到華電臺前項目，土地性質(zhì)從“建設(shè)用地”轉(zhuǎn)為“一般耕地”，又似乎正好配合項目轉(zhuǎn)向農(nóng)光互補模式的安排。

一審判決中臺前縣人民法院采納了兩份文件：“本案張漢云承包的6.48畝土地，河南省人民政府2017年10月30日下發(fā)《關(guān)于濮陽市及其所轄縣土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）有關(guān)指標(biāo)調(diào)整的批復(fù)》（豫政土[2017]792號）；2018年1月10日濮陽市人民政府下發(fā)《關(guān)于臺前縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）有關(guān)指標(biāo)調(diào)整的批復(fù)》（濮政文[2018]11號）：將該土地性質(zhì)調(diào)整為一般耕地。”

據(jù)此，法院認(rèn)為省市兩級政府分別在2017年10月和2018年1月作出土地規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整的批復(fù)，那么2018年8月才簽訂租賃合同的華電臺前，所使用的確實是已經(jīng)過調(diào)整的一般耕地。

綜上所述，一片農(nóng)民耕種多年的土地，2016年7月環(huán)保局說是“建設(shè)用地”，同年12月《確權(quán)證》說是“基本農(nóng)田”，到2017年自然資源局又認(rèn)定為“一般耕地”，其中有無矛盾？變更過程又是否涉嫌違法違規(guī)？而根據(jù)縣政府官網(wǎng)公示，光伏項目早在2016年就已開始謀劃并于年底奠基，當(dāng)時是否并未完成指標(biāo)調(diào)整？

張漢云輸了官司，但并未信服：“永久基本農(nóng)田，你說變就變嗎？”

“農(nóng)”“光”有別

臺前縣是河南省唯一的全國光伏扶貧重點縣，核心主體便是華電臺前項目。

華電臺前對外介紹稱光伏項目帶來了諸多效益：經(jīng)濟效益方面，目前已累計繳稅5000萬元，每年稅收300萬元以上。社會效益方面，該項目每年拿出1000.2萬元，帶貧全縣建檔立卡貧困戶4000戶，進行差異化分配，每戶每年發(fā)放帶貧資金1000~2000元，讓其從事力所能及的公益性崗位，連續(xù)帶貧20年。同時，該項目實現(xiàn)了一地生三金的綜合效益：3600畝地涉及7個村，每畝地每年給群眾帶來750斤小麥（折合現(xiàn)金900元/畝）土地租金；常年有20至300名附近村莊貧困戶人員在伏下農(nóng)業(yè)打工發(fā)薪金（每天工資50元）；華電集團和縣政府各按50%進行利潤分紅，縣政府有股金。該項目被當(dāng)?shù)乩习傩沼H切地稱為“陽光存折”“田間銀行”。

但作為“農(nóng)光互補”項目，其農(nóng)業(yè)部分的發(fā)展幾經(jīng)波折。

農(nóng)智達公司只存續(xù)到2019年4月，在此更早前便退出了華電臺前項目的運營，牡丹花等作物如今早已不見。

記者向侯廟鎮(zhèn)主抓光伏項目的副鎮(zhèn)長張明月詢問農(nóng)智達為何退出，回答是管理不善，“種植油牡丹賠了”。張明月說，農(nóng)光互補先有農(nóng)再有光，當(dāng)時農(nóng)智達承包土地不只是張樓西村而是整個3000多畝的。張明月解釋說，這個項目是縣里乃至省里的重點項目，鎮(zhèn)上面做的就是配合完成土地承包這些工作。

第一財經(jīng)記者以土地承包者的身份聯(lián)系農(nóng)智達公司相關(guān)負(fù)責(zé)人，他介紹：“這塊地沒辦法做，光伏板擋住了，沒辦法用大型機械施工，收成情況也一般。我們已經(jīng)退出來了，不清楚現(xiàn)在的情況。”

農(nóng)智達退出后，華電臺前項目的農(nóng)業(yè)開發(fā)主體幾度變更。

華電臺前公司辦公樓內(nèi)展示的“項目簡介”提到了新的合作企業(yè)：“該項目正依托鄭州金絲路農(nóng)業(yè)科技有限公司、濮陽市華盛農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，分13個區(qū)域，種植有楸樹、太空香椿、辣椒、高粱稻谷、毛豆、花生，以及伏下養(yǎng)鵝、野兔、魚塘等。”

第一財經(jīng)獲得的《華電臺前光伏發(fā)電有限公司100MW農(nóng)光互補項目農(nóng)業(yè)項目開發(fā)土地租賃合同》顯示，“鑒于本項目經(jīng)兩次公開掛網(wǎng)招標(biāo)均流標(biāo)，考慮到農(nóng)業(yè)項目開發(fā)初期的投入產(chǎn)出問題，為了保障本項目農(nóng)業(yè)開發(fā)的良性發(fā)展，甲方同意免除乙方的部分土地租賃費”。

今年4月，一位華電臺前工作人員告訴記者，公司和金絲路也已經(jīng)不合作了，合作對象改成了當(dāng)?shù)睾献魃纭?/p>

華電臺前項目的張樓西村部分，地里種有油菜花、菠菜、辣椒和中草藥等，有外地種植戶直接在田邊搭建板房居住。第一財經(jīng)記者以想包地的外地人身份實地走訪得知，在當(dāng)?shù)赜腥送ㄟ^個人公司從華電臺前處租賃土地，又分包給其他種植戶。

多位村民向記者反映，光伏地里的作物經(jīng)常變換，有時種菠菜，有時種香椿，也種過牡丹，還種過中藥材，有不少都種不好。

一位外地來的二級分包戶告訴記者，種什么都看天氣和行情，很難確定在這里種什么能掙錢。

當(dāng)?shù)剞r(nóng)民如今的主要收入就是每畝900元的土地租金，每年，華電臺前將土地租賃費打給鎮(zhèn)政府指定賬戶，政府再發(fā)給農(nóng)民。多位村民向第一財經(jīng)記者證實，從2017年起，每年都收到這筆錢，不過張樓西村村民稱2023年每畝少發(fā)了100元。聊天記錄顯示，村會計解釋是算錯了賬，春節(jié)后補發(fā)。村民稱至今沒有補發(fā)。

另外，當(dāng)?shù)卮迕駮サ乩镌儐柺欠裼谢罡?，每天可賺?0~60元報酬，一年可工作時間總計在兩三個月，種植戶則會根據(jù)年齡、體力和關(guān)系好壞進行挑選。記者注意到，無論是在政府與華電臺前的租賃合同中，還是華電臺前與農(nóng)業(yè)公司的租賃合同中，都約定普通生產(chǎn)勞動優(yōu)先使用七個村的村民。

但一些村民認(rèn)為目前的收入不如原來。部分村民對記者介紹，當(dāng)?shù)赝恋匾恢睕]有撂荒，即使家中沒有勞力的也會花點錢請旁人幫忙。一位農(nóng)民說，自己常年在外打工，農(nóng)忙時也會回家?guī)兔?，自己種地每畝地每年可掙一千多元，比起現(xiàn)在坐收每畝900元，還是更想收回土地自己耕種，何況現(xiàn)在打工掙錢也變難了。也有農(nóng)民表達了不滿，因為包地的人中外地人占多數(shù)。侯廟鎮(zhèn)街邊一位店主向記者打聽有無產(chǎn)業(yè)可以引進臺前縣，他說自己對光伏扶貧感受不深，認(rèn)為當(dāng)?shù)馗枰梢岳瓌哟迕窬蜆I(yè)的產(chǎn)業(yè)。

而從數(shù)字上看，臺前縣的脫貧工作取得了不錯成效。據(jù)新華網(wǎng)2021年3月報道：“2020年，地處黃河灘區(qū)的河南省臺前縣農(nóng)村人均可支配收入從2014年的6408元增至11494元，6.28萬名貧困群眾告別絕對貧困。”

等待

針對華電臺前項目的有關(guān)情況，第一財經(jīng)聯(lián)系了臺前縣有關(guān)部門相關(guān)負(fù)責(zé)人，對方稱需跟領(lǐng)導(dǎo)匯報，有消息會回電。截至發(fā)稿，第一財經(jīng)未收到臺前縣方面的回復(fù)。

不過，第一財經(jīng)發(fā)現(xiàn)，近年來，隨著國家對防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的要求不斷落實，各地開始整頓、叫停農(nóng)光互補項目。

去年，自然資辦發(fā)〔2023〕12號文發(fā)布，標(biāo)志著國內(nèi)農(nóng)光互補項目轉(zhuǎn)折點。該文明確規(guī)定了光伏方陣用地不得占用耕地，文件施行之前已按照《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》規(guī)定批準(zhǔn)立項的光伏發(fā)電項目（包括動工和未動工建設(shè)），可按批準(zhǔn)立項時用地預(yù)審和用地有關(guān)意見執(zhí)行，但不得擴大項目用地面積和占用耕地林地草地面積。

今年3月，央視曝光了湖北孝感安陸市光伏項目占地問題。孝感市委宣傳部于近日向總臺央視發(fā)送《關(guān)于孝感市光伏項目用地調(diào)查工作相關(guān)情況的報告》，孝感市委、市政府表示，已在全市范圍內(nèi)開展光伏項目用地大起底，全面清查，堅決整改。

湖北省農(nóng)業(yè)規(guī)劃設(shè)計研究院常務(wù)副院長周勝利認(rèn)為，各地的農(nóng)光互補項目很多都在打“擦邊球”：“即使項目建設(shè)完成了將基本農(nóng)田變更為一般耕地的程序，我也認(rèn)為是合法合規(guī)而不合理。”他告訴第一財經(jīng)。

一位行業(yè)內(nèi)專業(yè)人士向第一財經(jīng)分析稱，在光伏產(chǎn)業(yè)“大躍進”時期，省政府常常利用調(diào)整土地規(guī)劃的方法將基本農(nóng)田更改為一般耕地發(fā)展農(nóng)光互補項目，同時將境內(nèi)其余地方的非基本農(nóng)田調(diào)整為基本農(nóng)田。

今年4月，張漢云到國家自然資源督察濟南局反映情況，這是自然資源部16個派出機構(gòu)之一，負(fù)責(zé)對山東省、河南省、青島市人民政府及所轄地方政府落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于自然資源和國土空間規(guī)劃的重大方針政策、決策部署及法律法規(guī)執(zhí)行情況進行督察。

4月12日，濟南局短信告知，張漢云反映的問題已轉(zhuǎn)送至河南省自然資源廳辦理。

（本文圖片均為蔡真拍攝）