2024年1月16日，習近平總書記在省部級主要領導干部推動金融高質(zhì)量發(fā)展專題研討班開班式上指出，要構(gòu)建“自主可控安全高效的金融基礎設施體系”，這也成為建設中國特色現(xiàn)代金融體系的重要內(nèi)容之一，亟須從理論、政策與實踐層面厘清其概念內(nèi)涵與發(fā)展重點。

金融基礎設施的內(nèi)涵與邊界

就國際視角看，金融基礎設施的核心部分主要指金融市場基礎設施（FMI），通常被定義為參與機構(gòu)（包括系統(tǒng)運行機構(gòu)）之間，用于清算、結(jié)算或記錄支付、證券、衍生品或其他金融交易的多邊系統(tǒng)，主要包括支付系統(tǒng)（PS）、中央證券存管（CSD）、證券結(jié)算系統(tǒng)（SSS）、中央對手方（CCP）和交易數(shù)據(jù)庫（TR）。此外，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會將金融科技分為支付結(jié)算、存貸款與資本籌集、投資管理、市場設施四類，后者有時也被認為屬于金融技術(shù)類基礎設施，既包括客戶身份認證、多維數(shù)據(jù)歸集處理等可以跨行業(yè)通用的基礎技術(shù)支持，也包括分布式賬戶、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)設施。

就國內(nèi)視角看，2020年3月，人民銀行等六部門聯(lián)合印發(fā)《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎設施工作方案》，把金融基礎設施界定為“為各類金融活動提供基礎性公共服務的系統(tǒng)及制度安排”，包括金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)、清算結(jié)算系統(tǒng)（包括開展集中清算業(yè)務的中央對手方）、交易設施、交易報告庫、重要支付系統(tǒng)、基礎征信系統(tǒng)等六類設施及其運營機構(gòu)。2022年底，人民銀行發(fā)布的《金融基礎設施監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》，也延續(xù)了這一界定。由此可見，國內(nèi)金融基礎設施包含的內(nèi)容邊界更為廣泛，增加了“制度安排”及“征信系統(tǒng)”。

就政策視角看，習近平總書記最早在2018年中央經(jīng)濟工作會議上指出“要完善金融基礎設施，加快建設大數(shù)據(jù)平臺，強化監(jiān)管和服務能力”；在2019年2月中共中央政治局第十三次集體學習時，聚焦深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，也指出“要加快金融市場基礎設施建設，穩(wěn)步推進金融業(yè)關(guān)鍵信息基礎設施國產(chǎn)化”。2024年1月的講話則突出了“加強統(tǒng)籌規(guī)劃，完善市場準入、監(jiān)管標準和運營要求，提高關(guān)鍵金融基礎設施自主水平和軟硬件安全可靠性”。

由此來看，當前我國探討的金融基礎設施內(nèi)涵具有廣義特征，一是包括了《金融市場基礎設施原則（PFMI）》所覆蓋的各類系統(tǒng)，以及現(xiàn)代金融征信體系；二是伴隨金融科技、數(shù)字金融快速發(fā)展而不斷迭代的技術(shù)類基礎設施；三是與金融基礎設施相關(guān)的法律環(huán)境、公司治理、監(jiān)管規(guī)則等制度安排。當然，通常討論的重點仍然應該聚焦于支付清算基礎設施，這也是保障金融“血脈”暢通的核心“脈絡”。

金融基礎設施的自主與可控探討

就金融基礎設施的自主性而言，可以從如下方面來分析：

一是規(guī)則自主。2012年4月，支付和市場基礎設施委員會（CPMI）與IOSCO聯(lián)合發(fā)布了PFMI，對主要金融市場基礎設施的設計和運營進行指導，以提高其安全性和效率，防范系統(tǒng)性風險并促進透明度和金融穩(wěn)定。自此以來，一方面，各國的FMI建設與發(fā)展大多沿著PFMI的原則共識展開；另一方面，隨著全球支付網(wǎng)絡、支付清算參與主體與運營模式變得更加多元化，各國也逐漸形成了極其復雜的行業(yè)與市場規(guī)則體系。自主性強調(diào)的是無論在國內(nèi)支付清算體系發(fā)展，還是跨境支付清算系統(tǒng)建設，以及參與全球支付市場過程中，既盡可能符合國際慣例與共識，又能主動提升在國際支付市場標準制定中的“話語權(quán)”，并積極推動其改革與優(yōu)化。

二是網(wǎng)絡自主。近年來，我國堅持獨立自主原則，逐步構(gòu)建大額支付與零售支付協(xié)同發(fā)展、國內(nèi)支付與國際支付統(tǒng)籌兼顧的現(xiàn)代化支付清算網(wǎng)絡。多層次、廣覆蓋的支付清算網(wǎng)絡，為促進我國經(jīng)濟與金融高質(zhì)量發(fā)展起到了重要作用。同時，全球支付清算體系也已形成了多層次嵌套的復雜網(wǎng)絡模式，因此，自2020年G20領導人批準《加強跨境支付路線圖》開始，各國就在致力于推動不同支付系統(tǒng)的互操作性和擴展性。因此，網(wǎng)絡自主強調(diào)在我國支付清算網(wǎng)絡走向國際化的進程中，網(wǎng)絡覆蓋與服務范圍并非越大越好，而應控制在能夠發(fā)揮主動權(quán)的網(wǎng)絡層次上，優(yōu)化業(yè)務渠道的觸達與掌控能力，同時，通過加強與海外支付清算網(wǎng)絡的互聯(lián)互通，持續(xù)增強我國支付清算網(wǎng)絡的外部影響力和擴展?jié)摿Α?/p>

三是技術(shù)自主。近年來，技術(shù)自主可控成為金融業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要力量，金融基礎設施也需高度重視相關(guān)問題。通常來看，技術(shù)自主強調(diào)了包括金融IT設施、基礎軟件、應用軟件、信息安全等在內(nèi)的信息技術(shù)和產(chǎn)品，都要考慮自主研發(fā)和自主可控能力。對于金融基礎設施運營機構(gòu)來說，既要確?；A軟硬件供應鏈安全，又要保障開源軟件的自主可控和安全，面臨更加復雜的挑戰(zhàn)，其重點在于能否基于全棧信創(chuàng)技術(shù)支撐體系，實施芯片、操作系統(tǒng)、中間件、數(shù)據(jù)庫、外設等信創(chuàng)升級，解決應用功能適配技術(shù)難題。當然，考慮到金融基礎設施承載經(jīng)濟金融活動的特殊性，在強調(diào)技術(shù)自主的同時，也應該合理利用海外先進技術(shù)和設備，從而更好地把握效率與安全的“蹺蹺板”。

四是品牌自主。對于現(xiàn)代支付清算基礎設施運營機構(gòu)來說，品牌價值、網(wǎng)絡價值、規(guī)則價值、服務價值等缺一不可。以海外卡組織為例，在發(fā)展演變過程中，逐漸分化為卡品牌運營和轉(zhuǎn)接交易處理兩方面職能，其中，卡品牌成為其核心競爭力的重要源泉；同樣，中國銀聯(lián)也已成功躋身國際銀行卡組織前列，塑造了中國的銀行卡組織品牌，并參與國際卡組織支付標準及相關(guān)規(guī)則的制定，保障了我國支付產(chǎn)業(yè)“走出去”的合理權(quán)益。再以不同幣種的跨境支付系統(tǒng)為例，紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)（CHIPS）承擔了全球約95%的美元跨境支付，其品牌影響力為業(yè)內(nèi)所公認；我國的人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）發(fā)揮著人民幣國際支付清算“主渠道”作用，近年來“一手抓標準，一手抓品牌”，其業(yè)務、技術(shù)裝置已快速推向全球。實際上，只有形成具有全球影響力的重要支付清算基礎設施品牌，并與規(guī)則、服務與價格有效平衡，一國支付清算基礎設施的自主性才能真正展現(xiàn)出來。

五是功能自主。通?？?，狹義的支付系統(tǒng)是指具備支付指令處理、資金清算結(jié)算等功能的技術(shù)平臺或通信網(wǎng)絡，而廣義的支付系統(tǒng)則具有更加豐富的功能。尤其隨著現(xiàn)代金融體系與金融活動變得越來越復雜，加上電子化、信息化、數(shù)字化的沖擊，使得金融基礎設施也需持續(xù)進行功能優(yōu)化，既包括運用前沿技術(shù)改良傳統(tǒng)硬件設施，也包括構(gòu)建“立體功能”以適應金融創(chuàng)新與變革需求。具體看，功能自主一是強調(diào)金融基礎設施的核心功能完備，如我國支付體系在服務居民方面已經(jīng)走在全球前列，但在服務企業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈方面還有許多“短板”需要彌補；二是國際化背景下的功能配置需要系統(tǒng)布局，如支付清算基礎設施服務于跨系統(tǒng)、跨監(jiān)管、跨時區(qū)、跨語言、跨幣種的保障能力；三是核心功能與附加功能的匹配，如對主要幣種的跨境支付系統(tǒng)來說，通常都具有賬戶服務功能與報文傳遞功能，但前者才是功能重點，后者只是功能儲備，更多依靠SWIFT進行全球銀行間報文輸送。

就金融基礎設施的可控性看，則重點需關(guān)注如下層面：

一是法律可控。就國內(nèi)而言，我國已經(jīng)初步建立起層次分明、四通八達的金融基礎設施體系，但是相關(guān)法律建設仍然滯后，雖然近年來我國陸續(xù)出臺了一系列與支付結(jié)算有關(guān)的法律法規(guī)及部門規(guī)章，但基于國家層面的上位法建設、不同制度間與監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)都有所不足，難以適應支付清算市場的快速演變。如果不能真正統(tǒng)籌規(guī)范金融基礎設施的法律原則與標準，則肯定會降低其建設質(zhì)量的可控性。就國際而言，日益復雜的經(jīng)濟金融博弈往往會最終落到金融基礎設施之上，如美國就依托于跨境美元交易與清算作為啟動“長臂管轄”的連接點，對此只有做好相關(guān)法律建設，乃至打造我國的“長臂規(guī)則”，才能按照國際游戲規(guī)則進行“司法博弈”，保障我國金融基礎設施的合理權(quán)益。

二是治理可控。PFMI特別強調(diào)了治理問題，即FMI應具備清晰、透明的治理安排，促進FMI的安全、高效，支持更大范圍內(nèi)金融體系的穩(wěn)定、其他相關(guān)公共利益以及相關(guān)利害人的目標。具體而言，該原則規(guī)定，F(xiàn)MI應記錄并披露治理安排，提供明確而直接的責任和義務，并明確規(guī)定FMI的董事會（或同等機構(gòu)）及其管理層的角色和職責。事實上，金融基礎設施治理更多關(guān)注在微觀層面實現(xiàn)效率與安全的平衡，也涵蓋了在金融基礎設施建設中加強現(xiàn)代公司治理的思路。同時，我國《金融基礎設施監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》指出，“對于涉及國家金融安全、外溢性強的金融基礎設施類機構(gòu)，保持國家絕對控制力”，但也指出“金融基礎設施運營機構(gòu)應當建立健全清晰、透明的治理結(jié)構(gòu)和有效的問責機制，并及時對外披露”。因此，加強國家控制并不意味著只能依靠行政干預和管控，而是應符合全球金融基礎設施的共識規(guī)則，在構(gòu)建多方參與的市場化治理機制基礎上，通過加強法律與監(jiān)管而實現(xiàn)國家控制力與公共利益。

三是行為可控。自2008年全球金融危機爆發(fā)以來，各國越來越重視面向金融業(yè)的行為監(jiān)管，其本質(zhì)是指對金融機構(gòu)的經(jīng)營行為進行監(jiān)督，包括業(yè)務活動、風險管理合規(guī)性等，從而更加有效地保障金融消費者權(quán)益。例如，根據(jù)PFMI，就風險管理來看，F(xiàn)MI應該具備穩(wěn)健的風險管理框架，全面管理法律風險、信用風險、流動性風險、運行風險和其他風險；就結(jié)算最終性看，F(xiàn)MI應該最遲于生效日日終提供清晰和確定的最終結(jié)算；就效率和效力看，在滿足參與者及所服務市場的要求方面，F(xiàn)MI應該具有足夠的服務效率和功能效力?！督鹑诨A設施監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》也涵蓋了眾多行為規(guī)范，如對金融基礎設施的技術(shù)系統(tǒng)、內(nèi)控制度、數(shù)據(jù)保存、信息安全、服務外部、參與者和連接的管理原則等。當然，除了規(guī)范國內(nèi)金融基礎設施的行為之外，境外金融基礎設施及其運營機構(gòu)如對我國居民或機構(gòu)提供服務，也應該通過強化信息披露義務等提升可控性。

金融基礎設施的安全與高效探討

只有充分保障金融基礎設施的安全與高效，才能為金融高質(zhì)量發(fā)展夯實基礎。就金融基礎設施的安全性來看，近年來一直是各國監(jiān)管者關(guān)注的核心問題。例如，PFMI針對潛在風險問題特別強調(diào)，“金融市場基礎設施應該識別運行風險的內(nèi)部源頭和外部源頭，并通過使用適當?shù)南到y(tǒng)、制度、程序和控制措施來減輕它們的影響；設計的系統(tǒng)應該具有高度的安全性和運行可靠性，并具有充足的可擴展能力；業(yè)務連續(xù)性管理應當旨在及時恢復運行和履行金融市場基礎設施的義務，包括在出現(xiàn)大范圍或重大中斷事故時”。針對公開透明性，則指出“金融市場基礎設施應該具有清晰、全面的規(guī)則和程序，提供充分的信息，使參與者能夠準確了解參與金融市場基礎設施承擔的風險、費用和其他實質(zhì)性成本”。再如，從金融穩(wěn)定的角度，各國都高度關(guān)注系統(tǒng)重要性金融基礎設施的安全性，防止其一旦出問題對金融體系和實體經(jīng)濟產(chǎn)生重大不利影響。在我國，金融基礎設施建設已經(jīng)跨越了“大干快上”的階段，無論是對標國際規(guī)則還是結(jié)合國內(nèi)實踐經(jīng)驗，安全性已經(jīng)成為金融基礎設施建設的“安身立命之本”。

就金融基礎設施的效率性來看，則重在充分發(fā)掘、培育和滿足市場“有效需求”，持續(xù)豐富和優(yōu)化各類金融基礎設施服務“有效供給”，為經(jīng)營主體發(fā)展、產(chǎn)品服務創(chuàng)新提供安全可靠的基礎支撐。例如，在落實中央金融工作會議提出的“五篇大文章”方面，支付行業(yè)就大有可為。一是對于數(shù)字金融，支付作為金融業(yè)重要功能，仍有促進“支付生態(tài)數(shù)字化”和“支付模式數(shù)字化”的較大空間，“支付+金融”的創(chuàng)新在合規(guī)條件下也仍可持續(xù)探索；二是對于科技金融，依托支付渠道及信息服務，創(chuàng)新支付數(shù)據(jù)增信，可以助力覆蓋科技創(chuàng)新全鏈條、科技企業(yè)全生命周期的金融產(chǎn)品創(chuàng)新；三是對于綠色金融，“支付+綠色”可以關(guān)注綠色支付工具服務綠色活動，也可關(guān)注包括綠色或非綠色支付工具，更好地服務綠色活動，更可探討綠色支付工具對綠色和非綠活動的普遍支持；四是對普惠金融，數(shù)字支付可以融入居民智慧生活，改善文化教育、醫(yī)療健康等領域的數(shù)字化供給，也可以支付流量為入口，創(chuàng)新各類面向中小微企業(yè)的SaaS服務能力，為其數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能；五是對養(yǎng)老金融，針對面向老齡人群和“待老人群”的保險、理財及相關(guān)產(chǎn)業(yè)金融服務，都可運用“支付+”來提升效率，降低成本與門檻。

再如，支付服務效率提升還需關(guān)注“平衡性”，一是整體看，多頭建設、分散管理、標準差異的情況尚未根本緩解，還需提升綜合統(tǒng)籌、系統(tǒng)規(guī)劃的高效運行能力；二是具體看，也存在某些“效率短板”，如國務院辦公廳近期發(fā)布了《關(guān)于進一步優(yōu)化支付服務提升支付便利性的意見》，針對老年人、外籍來華人員進一步提升支付友好性與便利性，這都是多視角評估金融基礎設施效率性的重要探索。

（作者系中國社科院金融所支付清算研究中心主任、研究員）