（本文作者曾剛，上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室首席專家、理事、主任）

資本充足是商業(yè)銀行經(jīng)營的底線，也是監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展銀行業(yè)審慎監(jiān)管的核心。2023年11月，國家金融監(jiān)督管理總局發(fā)布的《商業(yè)銀行資本管理辦法》（以下簡稱《資本新規(guī)》），以巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)《巴塞爾Ⅲ：后危機(jī)改革的最終方案》為基礎(chǔ)，結(jié)合我國實(shí)際國情，充分考慮了中國銀行業(yè)的現(xiàn)實(shí)，進(jìn)一步完善了我國銀行業(yè)資本監(jiān)管框架，更充分地體現(xiàn)了“脫虛向?qū)崳瑩駜?yōu)棄劣”的監(jiān)管導(dǎo)向。

一、多層次監(jiān)管資本要求與資本補(bǔ)充渠道

在現(xiàn)行的資本充足率監(jiān)管框架下，監(jiān)管資本要求可分為最低資本要求、儲(chǔ)備資本要求、逆周期資本要求，以及系統(tǒng)重要性銀行附加資本和總損失吸收工具等不同層次，在最低資本要求中，又包括核心一級(jí)資本、其他一級(jí)資本和二級(jí)資本等三種類型。各層次資本的定義及監(jiān)管要求如表1所示。根據(jù)《資本新規(guī)》，商業(yè)銀行需要達(dá)到的核心一級(jí)資本充足率、一級(jí)資本充足率及資本充足率分別為7.5%、8.5%及10.5%，國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的資本要求則分別為8.5%、9.5%及11.5%。此外，入圍全球系統(tǒng)重要性銀行的機(jī)構(gòu)（目前是工農(nóng)中建交五家國有銀行）需要滿足更高的附加資本及額外的總損失吸收能力（TLAC）監(jiān)管要求。

對(duì)應(yīng)不同層次的監(jiān)管資本要求，銀行有內(nèi)源和外源兩種不同的資本補(bǔ)充渠道，如圖1所示。

內(nèi)源性渠道以資本公積、盈余公積等留存收益和超額貸款損失準(zhǔn)備為基礎(chǔ)，“利潤轉(zhuǎn)增”是內(nèi)源性補(bǔ)充銀行核心一級(jí)資本最主要的方式。相對(duì)于外源性渠道，內(nèi)源性渠道資金成本較低，且由于不需要通過市場(chǎng)募資，減少了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。然而，內(nèi)源融資渠道主要受制于銀行的盈利能力，利潤水平高低直接影響著內(nèi)源融資的可持續(xù)性。

在實(shí)踐中，銀行的外源性渠道又分為市場(chǎng)化和政策性兩種。市場(chǎng)化渠道主要是通過在金融市場(chǎng)公開發(fā)行股票、債券以及各類混合債券，以補(bǔ)充不同類型的監(jiān)管資本，其中，IPO、配股、定向增發(fā)及可轉(zhuǎn)債等主要用于補(bǔ)充核心一級(jí)資本；永續(xù)債、優(yōu)先股等主要用于補(bǔ)充其他一級(jí)資本；二級(jí)資本債主要用于補(bǔ)充二級(jí)資本；此外，在2024年5月啟動(dòng)發(fā)行的TLAC債券主要用于提升5家國有銀行的總損失吸收能力，以滿足相應(yīng)的監(jiān)管要求?？傮w上，公開發(fā)行證券進(jìn)行外源性融資具有較高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，原則上IPO要求最高，永續(xù)債等次之，二級(jí)資本債門檻最低，可以參與的銀行數(shù)量最多。但即便如此，相對(duì)于數(shù)量龐大的中小銀行，能夠利用這些渠道的機(jī)構(gòu)仍舊有限。以門檻最低的二級(jí)資本債為例，截至2024年4月初，債券市場(chǎng)存續(xù)二級(jí)資本債473只，規(guī)模為36848億元，其中國有行、股份行、城商行、農(nóng)商行存續(xù)規(guī)模分別為25150億元、5825億元、4173億元和1560億元，中小銀行發(fā)行規(guī)模占比遠(yuǎn)低于大型銀行。而在可轉(zhuǎn)債、永續(xù)債方面，中小銀行占比更是極低。

政策性的外源融資主要來自于地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債的注資，其目的是為了推動(dòng)中小銀行的改革和風(fēng)險(xiǎn)化解工作，帶有一定的公共性質(zhì)。2020年5月，原國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室發(fā)布11項(xiàng)重大金融改革措施，其中就包括《中小銀行深化改革和補(bǔ)充資本工作方案》。2020年7月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，為增強(qiáng)金融服務(wù)中小微企業(yè)能力，允許地方政府專項(xiàng)債合理支持中小銀行補(bǔ)充資本金。

專項(xiàng)債注資中小銀行主要有轉(zhuǎn)股協(xié)議存款、間接入股兩種方式，多數(shù)用于非上市中小銀行補(bǔ)充資本，亦有部分用于H股上市城商行或省內(nèi)中小銀行并購重組。轉(zhuǎn)股協(xié)議存款模式用于直接認(rèn)購中小銀行發(fā)行的具備轉(zhuǎn)股協(xié)議存款特征的資本工具，可用于補(bǔ)充其他一級(jí)資本或二級(jí)資本；間接入股主要通過國有平臺(tái)企業(yè)直接認(rèn)購銀行股份或注資，可補(bǔ)充商業(yè)銀行的核心一級(jí)資本。

對(duì)于難以通過內(nèi)源融資以及其他公開渠道募集資本的中小銀行（特別是高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)）來說，政府專項(xiàng)債券投資門檻和成本較低，且形成的資本補(bǔ)充質(zhì)量較高，能顯著提升中小銀行的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。但從長期來看，政府債券的公共屬性決定了這類債券發(fā)行應(yīng)有其約束和邊界，以避免金融與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的相互傳導(dǎo)。

二、中小銀行資本補(bǔ)充面臨的挑戰(zhàn)

從國家金融監(jiān)督管理總局公布的數(shù)據(jù)看，目前中小銀行（城商行、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行及民營銀行等幾類主體）的資本充足率狀況仍面臨較大壓力。截至2023年末，中國商業(yè)銀行整體資本充足率為15.06%，其中， 大型商業(yè)銀行、股份制銀行、城商行、農(nóng)商行和民營銀行的資本充足率分別為17.56%、13.43%、12.63%、12.22%和12.32%?？傮w來看，各類中小銀行的資本充足率要顯著低于中大型銀行，且較上年均有不同程度下降，其中，農(nóng)商行下降15個(gè)基點(diǎn)，民營銀行下降8個(gè)基點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)抵補(bǔ)能力有待提升。從風(fēng)險(xiǎn)狀況來看，根據(jù)中國人民銀行《金融穩(wěn)定報(bào)告》披露的數(shù)據(jù)，2023年二季度末，銀行業(yè)共有高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)337家，全部集中在中小機(jī)構(gòu)，其中農(nóng)合機(jī)構(gòu)（農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社）191家，村鎮(zhèn)銀行132家，城商行14家（見表2）。

需要指出的是，專項(xiàng)債作為特殊形式的財(cái)政資金，其運(yùn)作并非基于市場(chǎng)化原則，更多考慮的是承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)化解時(shí)期的公共需要，并非中小銀行在經(jīng)營中可以依靠的長期資金來源，否則，一方面會(huì)給地方政府造成更大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面，也容易扭曲中小銀行的風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)機(jī)制，造成道德風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)更嚴(yán)重的潛在損失。

三、未來發(fā)展建議

從中小銀行的角度看，要在內(nèi)外部挑戰(zhàn)加劇的背景下滿足資本充足率監(jiān)管要求，實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展，需要從分母端（控制風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)規(guī)模增長）、分子端（拓展資本補(bǔ)充來源）兩方面持續(xù)提升資本補(bǔ)充能力及管理效率，并同時(shí)優(yōu)化公司治理機(jī)制，筑牢風(fēng)險(xiǎn)防控的基石。

二是完善公司治理，筑牢風(fēng)險(xiǎn)防控的基石。在經(jīng)歷了一段時(shí)期的整治之后，中小銀行的公司治理狀況已得到了顯著的改善，也為防范因公司治理失范而引發(fā)的重大風(fēng)險(xiǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。不過，也需要看到的是，在新一輪中小銀行機(jī)構(gòu)改革化險(xiǎn)過程中，地方政府通過專項(xiàng)債注資，以及中央壓實(shí)地方政府風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的要求，地方政府在中小金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)以及治理中發(fā)揮的作用正在日益顯著。這意味著，地方政府的意愿， 對(duì)中小銀行的經(jīng)營也可能會(huì)產(chǎn)生更大的影響。要實(shí)現(xiàn)中小銀行經(jīng)營理念的根本性轉(zhuǎn)變，還需要根據(jù)這些新的發(fā)展趨勢(shì)，建立健全中小銀行的公司治理架構(gòu)和權(quán)力約束機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)董事會(huì)和管理層履職的監(jiān)管與監(jiān)督，提升決策的科學(xué)性和執(zhí)行力，以形成政府、股東、銀行以及其他利益相關(guān)者的良性互動(dòng)的治理機(jī)制。

從政策環(huán)境優(yōu)化的角度看，一方面，監(jiān)管部門可以繼續(xù)探索差異化資本監(jiān)管要求，可根據(jù)中小銀行的業(yè)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)特征，在審慎、合規(guī)的前提下，探索差異化的監(jiān)管要求，適度放松其資本約束，緩解資本補(bǔ)充壓力， 為中小銀行更好地支持和服務(wù)本地經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造更良好的條件。另一方面，則是不斷優(yōu)化政策和市場(chǎng)環(huán)境，拓寬符合條件的中小銀行的資本補(bǔ)充渠道：一是完善資本市場(chǎng)政策，支持符合條件的中小銀行發(fā)股上市融資。二是降低新型資本工具的發(fā)行門檻（特別是規(guī)模類門檻），簡化發(fā)行審批流程，提高發(fā)行效率，支持符合條件的中小銀行發(fā)行永續(xù)債以及二級(jí)資本債券，并以此引導(dǎo)中小銀行從關(guān)注規(guī)模向關(guān)注質(zhì)量和效益轉(zhuǎn)變。三是可以考慮將中小銀行發(fā)行的資本補(bǔ)充工具（如永續(xù)債、二級(jí)資本債等）納入貨幣政策操作范圍（如可作為再貸款的合格抵押品），提升市場(chǎng)對(duì)中小銀行資本債的接受程度；還可以考慮擴(kuò)大央行票據(jù)互換（CBS）操作的規(guī)模和范圍，進(jìn)一步提高中小銀行各類資本工具的流動(dòng)性。四是繼續(xù)擴(kuò)大銀行資本工具的投資人范圍，引入更多的合格投資主體，結(jié)合我國的實(shí)際情況，可優(yōu)先考慮保險(xiǎn)公司、證券投資基金、銀行理財(cái)和社?；鸬葯C(jī)構(gòu)投資者，以及風(fēng)險(xiǎn)承受能力較高的私人銀行客戶等。

（本文作者曾剛，上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室首席專家、理事、主任）

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