不久前結(jié)束的黨的二十屆三中全會，審議通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》），部署了未來五年經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等多方面改革，其中改革“排頭兵”財(cái)稅改革備受關(guān)注。

《決定》對深化財(cái)稅體制改革作出具體部署，涉及健全預(yù)算制度、稅收制度和完善財(cái)政體制等方面。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，深化財(cái)稅改革對于以高質(zhì)量發(fā)展全面推進(jìn)中國式現(xiàn)代化意義重大。如何理解這一輪財(cái)稅改革？財(cái)稅改革將直面哪些問題，又有何舉措？如何更好地讓財(cái)稅改革落地？

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長馮俏彬接受第一財(cái)經(jīng)專訪時表示，財(cái)稅改革是全面深化改革的“先行軍”，改革首先要服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)社會大局，然后才是解決財(cái)政自身問題。此次財(cái)稅改革一大亮點(diǎn)是解決地方財(cái)政困難，為此出臺多項(xiàng)增收舉措，這除了拓展地方稅源外，更重要的是擴(kuò)大地方稅權(quán)和非稅收入管理權(quán)限。建議盡快形成一個可執(zhí)行、有時間表、路線圖的財(cái)稅體制改革方案，對相關(guān)改革給予細(xì)化和量化，盡早給社會一個穩(wěn)定預(yù)期。

馮俏彬

財(cái)稅改革直面問題

第一財(cái)經(jīng)：財(cái)稅體制改革往往是全面改革的“排頭兵”和先行軍。黨的十八屆三中全會和此次二十屆三中全會都在全面改革中對財(cái)稅改革作出相關(guān)部署，這次財(cái)稅改革與之前有哪些異同？

馮俏彬：十八屆三中全會中的深化財(cái)稅改革內(nèi)容，是單獨(dú)一個部分，其中指出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱 ，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平 、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。

此次二十屆三中全會中的深化財(cái)稅改革，則放在“健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系”下面。因此有聲音認(rèn)為，是不是財(cái)稅體制改革沒有以往那么重要了？但顯然不能這么理解。因?yàn)槎畬萌腥珪母母锸菍κ舜笠詠砀母锏难永m(xù)和深化，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的定位沒有變化。

之所以此次深化財(cái)稅改革放在健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系之下，是因?yàn)楸敬胃母锩闇?zhǔn)的是當(dāng)前的主要矛盾和矛盾的主要方面，即財(cái)政在宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系中如何更好地發(fā)揮作用問題。

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題和周期性問題相互交織，中國經(jīng)濟(jì)更加注重高質(zhì)量發(fā)展，更加注重構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，更加注重高質(zhì)量市場經(jīng)濟(jì)體系，財(cái)政在這些方面都要扮演重要角色。這次改革特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革的牽引作用，從過往的歷程看，在每一次經(jīng)濟(jì)體制改革中，財(cái)稅往往都是“先行軍”“當(dāng)頭炮”。在這次《決定》中，財(cái)稅改革在經(jīng)濟(jì)體制改革中占據(jù)重要位置，依然是“先行軍”“馬前卒”，重要性不言而喻。

第一財(cái)經(jīng)：此次深化財(cái)稅改革直面主要問題，你覺得它主要想解決哪些重要問題？

馮俏彬：深化財(cái)稅改革要解決問題可以從兩個層面來看。

一個方面是，財(cái)稅改革首先要服務(wù)整個國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局。財(cái)稅跟各個領(lǐng)域都有關(guān)聯(lián)，牽扯面廣，而當(dāng)前我國需要面對的問題較多。比如財(cái)稅改革如何支持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步復(fù)蘇，釋放經(jīng)濟(jì)增長活力和潛力，提高全要素生產(chǎn)率？財(cái)稅改革如何進(jìn)一步支持促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展？如何支持經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、綠色低碳發(fā)展、科技創(chuàng)新？如何推動解決收入分配問題，促進(jìn)社會公平正義，等等。

另一方面，財(cái)稅改革也需要解決財(cái)政本身面臨的問題。比如當(dāng)前需要解決地方財(cái)政收支矛盾加劇、基層財(cái)政比較困難問題，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，等等。

顯然，與完善財(cái)稅制度本身相比，當(dāng)前財(cái)稅改革的首要任務(wù)是第一個層面，即服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)社會大局這個更大的目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)然這兩者之間不是替代關(guān)系，而是一個改革優(yōu)先序的選擇問題。

重在解決地方財(cái)政困難

第一財(cái)經(jīng)：解決地方財(cái)政困難問題比較受關(guān)注，這次深化財(cái)稅體制改革從增加地方自主財(cái)力等方面也提出一些具體舉措，怎么看這些解決策略？

馮俏彬：這次深化財(cái)稅改革一條主線是緩解地方財(cái)政困難，涉及多項(xiàng)舉措。值得注意的是，這次解決地方財(cái)政困難的思路跟過去有明顯差別。

過去中央主要是多給地方一些財(cái)政資金，而現(xiàn)在則強(qiáng)調(diào)，“增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限”。也就是說，這次解決地方財(cái)政困難，除了需要中央多給錢外，也需要給地方適當(dāng)擴(kuò)權(quán)，讓地方通過自己的努力去拓展稅源，增加收入。

比如，這次中央明確研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率。這就相當(dāng)于把這三項(xiàng)稅費(fèi)整合為一個新稅種后全部劃給地方，并允許地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況去確定具體適用稅率。當(dāng)然稅率范圍、稅基等還有待明確。

我們在調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方反映當(dāng)?shù)爻鞘泄芾碣M(fèi)用很高，尤其是大城市更明顯，地方財(cái)政壓力很大。一些地方過度擴(kuò)大減、免一些費(fèi)用的范圍，也加劇地方財(cái)政困難。隨著未來地方附加稅的推出，再給予地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率，各地就可以根據(jù)城市管理情況來確定具體稅率，收取相應(yīng)稅收來彌補(bǔ)管理成本。另外中央還提出適當(dāng)下沉部分非稅收入管理權(quán)限，由地方結(jié)合實(shí)際差別化管理，這樣地方也可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來調(diào)整相關(guān)費(fèi)用。

第一財(cái)經(jīng)：消費(fèi)稅改革很受關(guān)注。這次《決定》提出推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，這一改革方向其實(shí)早已確定，如何看待接下來這一改革？

馮俏彬：消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移很早就提出，近些年確實(shí)進(jìn)展較慢，這也反映出這項(xiàng)改革有其內(nèi)在難點(diǎn)。

我國消費(fèi)稅是針對15類特殊商品征收，2023年收入規(guī)模約1.6萬億元，是中國第三大稅種。假設(shè)全部劃歸地方，對應(yīng)的收入規(guī)模很大。我們注意到 ，這次沒有像以往那樣，強(qiáng)調(diào)將消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移后增量收入劃給地方。這是一個很重要的點(diǎn)。

目前消費(fèi)稅的主要稅目是煙、酒、油、車四個稅目。煙和酒銷售分散，對地方稅收征管能力要求很高，可能短期內(nèi)不太適合下劃，相比之下車和油可能更具備條件。因此這次消費(fèi)稅改革強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)步下劃”，一個非常重要考的量就是要看地方在征管方面能否接得住，如果征管跟不上可能會暫緩，等條件成熟后再考慮，這也符合改革需要“先立后破”。

當(dāng)然，消費(fèi)稅改革還要考慮對地區(qū)間財(cái)政收入的影響。比如一些煙、酒等產(chǎn)地，一旦消費(fèi)稅收入從生產(chǎn)后移至批發(fā)零售環(huán)節(jié)，可能對當(dāng)?shù)刎?cái)政收入造成沖擊。因此也要采取相應(yīng)舉措來平衡各地利益，使得改革平穩(wěn)過渡。

必須看到 ，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，是一項(xiàng)增加地方自主財(cái)力的重要舉措，地方可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際需要自由支配，更重要的是，還能激勵地方大力發(fā)展本地消費(fèi)，總體看是大利好。

第一財(cái)經(jīng)：這次在增加地方財(cái)力方面，還提到優(yōu)化共享稅分享比例。過去增值稅、企業(yè)所得稅和個稅三大央地共享稅種比例，也做過調(diào)整，未來這方面會如何優(yōu)化？

馮俏彬：優(yōu)化是一個中性詞匯，從目前呼聲來說，顯然是希望三大共享稅種分享比例時，地方多拿一些，這可以在一定程度上緩解地方財(cái)政困難。

但是無論是國內(nèi)增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，都不適合把主要部分留給地方。因?yàn)檫@些稅種的稅基流動性強(qiáng)，如果主要部分留給地方，勢必會導(dǎo)致各地之間為爭奪稅收而影響要素自由流動，地方會通過各種舉措，想方設(shè)法把企業(yè)留在當(dāng)?shù)兀@會影響全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。

目前三大共享稅種收入中央占比高一些，未來共享稅比例如何優(yōu)化，顯然需要平衡好稅制本身屬性、解決地方財(cái)政困難、促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)等多重需要。

第一財(cái)經(jīng)：這次財(cái)稅改革還提出適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例。近些年相關(guān)改革也一直在做，但從數(shù)據(jù)來看中央財(cái)政支出占比近些年似乎并未有明顯變化，去年中央支出占比大概為14%，未來這一比例提高到什么水平才是合適的？

馮俏彬：這次《決定》中明確提高中央財(cái)政支出比例，目的是減輕地方財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。從近些年中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革來看，已經(jīng)有13個細(xì)分領(lǐng)域方案，核心內(nèi)容就是進(jìn)一步界定中央與地方財(cái)政事權(quán)和相應(yīng)支出責(zé)任?？傮w來看這一改革主體部分已經(jīng)有了，未來應(yīng)該還會繼續(xù)推進(jìn)這項(xiàng)改革，如根據(jù)實(shí)際情況動態(tài)優(yōu)化央地事權(quán)范圍等。

改革方案應(yīng)量化、統(tǒng)籌推進(jìn)

第一財(cái)經(jīng)：此次深化財(cái)稅改革，在預(yù)算制度方面，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌等，強(qiáng)化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障。如何看這個要求？

馮俏彬：當(dāng)前財(cái)政要支持高質(zhì)量發(fā)展，強(qiáng)化對國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障，這都對持續(xù)、穩(wěn)定、可靠的財(cái)力提出了很高的需求。為此就需要加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，把依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理。即只要是政府性質(zhì)的收入，都要進(jìn)到財(cái)政“大賬”中，以增強(qiáng)預(yù)算對落實(shí)黨和國家重大政策的保障能力。

當(dāng)然除了籌措財(cái)政資金外，另一方面還要省錢，提高財(cái)政支出的效益。因此這次改革提到深化零基預(yù)算改革，以打破“基數(shù)”觀念和支出固化僵化格局。深化預(yù)算績效管理改革，提高財(cái)政資金使用效益，等等。

第一財(cái)經(jīng)：財(cái)政部表示抓緊研究深化財(cái)稅體制改革的總體方案，落實(shí)三中全會相關(guān)部署。對此你有何建議？

馮俏彬：首先，要盡快形成一個可執(zhí)行、有時間表、路線圖的財(cái)稅體制改革方案，盡早給出一個預(yù)期。財(cái)稅體制改革方案還應(yīng)該對目前《決定》中一些原則性表述予以具體化、甚至量化標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能更好地推進(jìn)這項(xiàng)改革，保證改革落到實(shí)處。

其次，要統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)基礎(chǔ)制度改革，為《決定》中的各項(xiàng)具體改革落地，創(chuàng)造良好基礎(chǔ)和前提。

比如，個稅相關(guān)改革、完善房地產(chǎn)稅收制度改革、研究與新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度等等，需要同步形成有中國特色的自然人稅收征管制度，加大部門間涉稅信息共享。再比如，目前改革的重要方面是要增加地方財(cái)力，但如果不界定清晰地方事權(quán)范圍，給地方再多錢也不夠花。這就需要界定清楚政府與市場邊界、進(jìn)一步明晰中央與地方事權(quán)范圍。只有明確地方政府支出邊界，才能更好地加強(qiáng)地方財(cái)政管理、解決地方財(cái)政困難的問題。另外，完善政府債務(wù)管理制度，離不開國家資產(chǎn)負(fù)債表、政府會計(jì)制度等方面的基礎(chǔ)性制度支持，所以在化解地方政府債務(wù)過程中，要高度重視這些制度改進(jìn)，不要只停留在解決當(dāng)前的問題。

最后，建議相關(guān)部門要“開門搞改革”，相關(guān)改革方案應(yīng)組織方方面面的專家建言獻(xiàn)策，聽取專家、企業(yè)、社會等各方面的意見問題，最終形成一個比較周全或收益最大的改革安排。