財政本質(zhì)上要處理四類關(guān)系：一是縱向政府間關(guān)系，即中央與地方及省以下政府間的關(guān)系；二是政府與市場的關(guān)系；三是政府與社會的關(guān)系；四是財與政的關(guān)系，即財政部門與行政部門的關(guān)系。

財政是這四類關(guān)系的交匯點，或者說是這四類關(guān)系的互動平臺，地方債治理涉及這四大關(guān)系的處理。不處理好這四大關(guān)系，難以建立防范化解地方債的長效機制。

增強中央財政事權(quán)、提高中央支出比例的理論依據(jù)

我們可以從中國特色政府間財政關(guān)系的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實影響的角度，來思考央地關(guān)系，我在此引入一個理論框架。

我國中央和地方政府之間是“委托—代理”關(guān)系。有些國家通過立法對地方自治、政府間財政關(guān)系、央地政府關(guān)系及權(quán)責邊界作出了明晰規(guī)定，但我國沒有。那么，我國如何劃分央地財政事權(quán)的邊界？

基本原則是看事權(quán)的產(chǎn)出彈性。事權(quán)即政府職能，政府職能即政府行動，政府行動會對經(jīng)濟社會產(chǎn)生影響，我們可將這種影響效果稱之為“產(chǎn)出彈性”。政府對一件事投入所產(chǎn)出的效果（可以是廣義的，包括經(jīng)濟效果、民生效果等）即產(chǎn)出彈性，如果中央的成本低、行動確定性強，產(chǎn)出彈性高，則應由中央政府掌握事權(quán)。反之，則應由地方政府掌握更多事權(quán)。

我和合作者在《中國央地財政關(guān)系的演進：一個理論框架》（《經(jīng)濟研究》2024年第6期）中提出：當?shù)胤秸袆拥漠a(chǎn)出彈性和正外部性較高時，中央要賦予地方更多財政權(quán)力，當?shù)胤秸袆拥某杀鞠禂?shù)增加或產(chǎn)出不確定性增加時，中央要減少地方財政權(quán)力；中國政府間財政關(guān)系整體上是一個充滿彈性的分成分配系統(tǒng)，在該系統(tǒng)內(nèi)上下級政府之間、政府與市場之間的利益分配規(guī)則是可變的，它可依據(jù)參與者的目標、外在條件、行動效果進行調(diào)整，從而滿足參與者的參與約束和激勵約束，這是中國政府間財政關(guān)系能夠推動經(jīng)濟增長的重要原因；事權(quán)的配置應當與財權(quán)配置正相關(guān)，當?shù)胤绞聶?quán)過多時，與事權(quán)匹配的支出責任就會要求地方政府承擔過多支出，加大地方財政壓力，迫使地方舉債或向中央要求更多的轉(zhuǎn)移支付。

中央和地方的關(guān)系實際上是一種權(quán)力配置。這種配置不是單一維度的，不能簡單地稱為集權(quán)或分權(quán)，而是“集中有分，分中有集”，是“上下相維，集分相制”的結(jié)構(gòu)；這種關(guān)系帶有一定的不完全合約特征，存在不完全合約所具有的不可預計性、不可描述性、不可證實性特征。

“不可預見性”指當前時點上合理的事情事后來看未必正確，近十年來，因為經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型、疫情控制、社會主要矛盾變化等問題，各地方普遍面臨著復雜的經(jīng)濟社會局面，判斷事情合理與否的標準往往隨時間和空間變化而轉(zhuǎn)變。

“不可描述性”指央地關(guān)系中一些復雜信息難以描述，地方政績考核“指揮棒”多達30余項，地方既要處理來自中央或上級部門的信息，還要應對來自當?shù)鼐用竦募姺睆碗s的訴求信息，因此地方政府處理信息帶有不可描述的特點。

“不可證實性”是指，地方政府運用某一事權(quán)的考核標準非常多樣，且在不斷變化，像財政支出效果評價就是一項非常難的工作，既涉及資金支出效率也涉及資金配置效率。

因此，由于缺乏清晰法律規(guī)定且具有不完全合約的特點，政府間關(guān)系在維系和處理的過程中就會自動走向統(tǒng)一治理，即“財政共權(quán)”。在具有信息優(yōu)勢的情況下，中央政府就有沖動將權(quán)力上收，如在財權(quán)上實行國地稅合并、在支出上實行財政預算管理一體化等。

在中國經(jīng)濟高速增長階段，各地可以基于當?shù)胤A賦結(jié)構(gòu)，較為明確地預測未來發(fā)展情況，如對招商引資能帶來的產(chǎn)出可以進行較為清晰地估算，地方政府行動確定性較強，則可把事權(quán)甚至支出責任落實到地方。

但到了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展階段，政府支出（尤其是發(fā)展性、投資性支出）不確定性會增強，中央政府主導帶來的產(chǎn)出及確定性高于地方。例如，地方政府會陷入“內(nèi)卷式競爭”，紛紛斥巨資建設(shè)工業(yè)園區(qū)、以非正式性稅收返還來吸引企業(yè)入駐等，但未必能帶來理想的稅源增長。而中央政府通過全國性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、全國范圍內(nèi)推行基本公共服務(wù)均等化、化解全局性經(jīng)濟風險就有較大的正外部性和產(chǎn)出彈性。

因此，結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展階段變化、政府行動的效果變化、政府間財政關(guān)系具有不完全合約特點，當前應該增強中央事權(quán)和增加中央財政支出責任。這不僅是降低地方財政壓力問題，更是地方政府職能重塑的問題。而不論是減輕地方財政壓力還是重塑地方政府職能，均會對地方債治理產(chǎn)生重要影響。

地方債治理需處理好多重關(guān)系

改革財政事權(quán)、明確支出責任并非易事，具有復雜性。事權(quán)是一個法律化、高階化的問題，涉及各部門行政邊界的調(diào)整，本質(zhì)上是財政本身難以干預的。地方債治理還要考慮其他三大關(guān)系的處理。

第一，地方債問題與政企關(guān)系密切相關(guān)，涉及融資平臺轉(zhuǎn)型、地方國企經(jīng)營獨立性的問題。當前我們所說的要化解的14.3萬億元隱性債實際上暫時忽略了融資平臺和地方國企的經(jīng)營性債務(wù)。融資平臺轉(zhuǎn)型之所以難度大，是因為政企關(guān)系“剪不斷、理還亂”，如果不能妥善解決這些問題，未來我們還可能再陷化債循環(huán)。

例如，當前金融體制依然呈現(xiàn)較為明顯的隱性金融分權(quán)特征，這個問題不解決，地方政府仍有動力通過金融部門來擴張債務(wù)。

第二，處理好行政與財政關(guān)系。地方債問題癥結(jié)不在財政，而與政府考核及行政問責機制密切相關(guān)。為此，地方債治理還需要行政治理機制改革。

第三，如何處理政府與社會的關(guān)系。這涉及財政透明公開、居民偏好表達的問題。地方債出現(xiàn)的原因之一是部分地方想做“政績工程”，換言之，沒有完全把居民偏好納入政府效用函數(shù)中。目前，一些地方政府提供的公共產(chǎn)品具有顯示性特征，我稱之為“顯示性公共產(chǎn)品”，即公共產(chǎn)品用來展現(xiàn)政績。對此，需要在有關(guān)地方財政支出的制度設(shè)計中，充分發(fā)揮當?shù)厝嗣翊泶髸谋O(jiān)督和約束作用。

上述幾組關(guān)系的處理有利于地方債治理長效機制建設(shè)，同時對財政治理現(xiàn)代化、國家治理現(xiàn)代化也很重要，相關(guān)改革任重而道遠。

（作者系中國人民大學財政金融學院教授、財稅研究所執(zhí)行所長）

第一財經(jīng)獲授權(quán)轉(zhuǎn)載自微信公眾號“中國金融四十人論壇”。