能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型終于實現(xiàn)了制度性確立。國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》（簡稱“方案”），從階段目標(biāo)、相關(guān)規(guī)劃制度、地方評價考核制度、行業(yè)預(yù)警管控、企業(yè)管理制度、項目評價、碳足跡管理等多方面進(jìn)行部署。

第一財經(jīng)記者采訪獲悉，市場最為關(guān)注的是，“十五五”時期，將碳排放強(qiáng)度降低作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展約束性指標(biāo)，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，上述方案奠定了“十五五”時期在全國范圍內(nèi)全面實施碳排放雙控的基礎(chǔ)，同時從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控，擴(kuò)大了碳排放的管理范圍，意味著整個社會都將邁入碳約束時代，體現(xiàn)了中國繼續(xù)推動雙碳目標(biāo)和綠色轉(zhuǎn)型的決心，亦將助力可再生能源和碳市場的發(fā)展。不過，碳排放雙控與全國碳市場的銜接、碳排放雙控指標(biāo)目標(biāo)和責(zé)任的合理分配等問題，仍待解決。

碳約束時代來臨

在實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面，方案明確了“三步走”時間表，即到2025年，我國碳排放統(tǒng)計核算體系進(jìn)一步完善，一批行業(yè)企業(yè)碳排放核算相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品碳足跡標(biāo)準(zhǔn)出臺實施；“十五五”期間，側(cè)重實施以強(qiáng)度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達(dá)峰碳中和綜合評價考核制度，確保碳達(dá)峰目標(biāo)實現(xiàn)；進(jìn)入碳達(dá)峰后，轉(zhuǎn)向以總量控制為主、強(qiáng)度控制為輔，并建立碳中和目標(biāo)評價考核制度，通過制度約束，推動碳排放總量穩(wěn)中有降。

“從碳達(dá)峰碳中和實現(xiàn)目標(biāo)上看，碳排放雙控制度的實施迫在眉睫。”北京電鏈科技有限公司雙碳事業(yè)部總監(jiān)鄭穎告訴第一財經(jīng)記者，中國已承諾在2030年，也就是“十五五”最后一年實現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)，因此，在“十五五”這一實現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的最重要沖刺和實現(xiàn)階段，將碳排放雙控要求融入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個方面，是確保如期實現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的最重要機(jī)制及手段。

秦炎表示，國際社會一直關(guān)注中國在碳達(dá)峰之后，會作出怎樣的碳總量減排目標(biāo)承諾。本方案的發(fā)布，可以說給到國際社會一個明確回應(yīng)，那就是中國在碳達(dá)峰后，會對碳排放總量進(jìn)行控制，降低碳排放，體現(xiàn)了中國認(rèn)真實施氣候目標(biāo)承諾，推動雙碳目標(biāo)和綠色轉(zhuǎn)型的決心。

值得關(guān)注的是，本次方案直奔“碳排放雙控”主題，明確提出將碳排放指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，在“十五五”時期將碳排放強(qiáng)度降低作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展約束性指標(biāo)，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)；完善碳排放雙控相關(guān)法規(guī)制度，全面清理現(xiàn)行法規(guī)政策中與碳排放雙控要求不適應(yīng)的內(nèi)容。

第一財經(jīng)記者了解到，能耗雙控和碳排放雙控均旨在推動可持續(xù)發(fā)展，二者都會對化石能源消費(fèi)形成一定制約。不過，對“碳排放是否只來自能源”的不同認(rèn)知，是二者之間最明顯的差距。

在當(dāng)前新的發(fā)展形勢下，原有的能耗“雙控”政策已無法滿足實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的要求。“能源消費(fèi)產(chǎn)生的碳排放雖然是我國碳排放來源的大頭，但并非唯一來源，”鄭穎舉例稱，“對水泥、化工等重點(diǎn)控排行業(yè)企業(yè)而言，有相當(dāng)一部分比例的碳排放來源并非能源消費(fèi)，而是來自于工業(yè)生產(chǎn)過程的化學(xué)反應(yīng)。因此，能耗雙控可以實現(xiàn)能源使用效率與總量控制目標(biāo)，但并不能完全支撐雙碳目標(biāo)的實現(xiàn)。”在她看來，能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變的過程中，碳排放雙控機(jī)制的實施可能會一定程度上參考和借鑒能耗雙控制度已有的設(shè)計及經(jīng)驗，但由于擴(kuò)大了管理范圍，涉及更多生產(chǎn)過程排放，因此也會面臨一定新的挑戰(zhàn)。

多名業(yè)內(nèi)人士表示，碳排放雙控在能耗雙控基礎(chǔ)上擴(kuò)大了管理范圍，涉及更多產(chǎn)業(yè)、企業(yè)，更為貼近國家控制碳排放的實際情況。

秦炎指出，能耗雙控轉(zhuǎn)為碳排放雙控，還會大力推動可再生能源以及天然氣等清潔能源的利用和發(fā)展，這也是碳排放雙控設(shè)計的更合理之處。“從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控，意味著整個經(jīng)濟(jì)、社會都將邁入碳約束時代。”

實施難點(diǎn)有哪些

碳排放雙控與全國碳排放權(quán)交易市場如何銜接，企業(yè)或行業(yè)未來會否面臨兩種考核機(jī)制，由此會否產(chǎn)生額外的減排成本，增加生產(chǎn)經(jīng)營壓力，是業(yè)內(nèi)的普遍顧慮。

值得注意的是，方案提到的重點(diǎn)行業(yè)包括電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工等。其中，電力行業(yè)已被納入全國碳市場中，承擔(dān)考核指標(biāo)。據(jù)第一財經(jīng)記者了解，目前中國碳排放權(quán)交易市場正在籌劃行業(yè)擴(kuò)容，覆蓋范圍或?qū)U(kuò)大至鋼鐵、電解鋁、水泥等高碳排放領(lǐng)域。

此外，方案在關(guān)于建立地方碳排放目標(biāo)考核制度方面還提出，在五年規(guī)劃初期，要綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、區(qū)域和功能定位、產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)等因素，將碳排放雙控指標(biāo)合理分解至各省份。各省份可進(jìn)一步細(xì)化分解碳排放雙控指標(biāo)，壓實地市及重點(diǎn)企業(yè)控排減排責(zé)任。

鄭穎表示，“未來這些新進(jìn)入行業(yè)或企業(yè)可能要同時面臨兩個考核機(jī)制，如何將地區(qū)的碳排放雙控指標(biāo)與全國碳排放權(quán)交易市場進(jìn)行有效銜接，在考核目標(biāo)和指標(biāo)分解上保持一致性，是目前各界都在關(guān)注的焦點(diǎn)。”

鄭穎告訴第一財經(jīng)記者，未來省市兩級建立碳排放預(yù)算管理制度時，需要考慮本地區(qū)納入全國碳市場交易的重點(diǎn)控排行業(yè)企業(yè)的履約情況，避免出現(xiàn)企業(yè)在不同制度下承擔(dān)不同的碳排放控制責(zé)任。同時，全國碳市場未來在設(shè)計總量或強(qiáng)度控制目標(biāo)時，也要考慮與碳排放雙控目標(biāo)要求的銜接，“這需要非常系統(tǒng)性、完整性和前瞻性的設(shè)計，可能會成為目標(biāo)設(shè)計和分解時面臨的一項重要挑戰(zhàn)。”