去年，全球近50%的卷煙銷量產(chǎn)生于中國。近12年以來，中國成人吸煙率僅下降了14.2%，遠(yuǎn)低于全球中低收入國家下降的平均水平。同期，全球成人吸煙率在高收入國家下降了24%，在中低收入國家下降了28%。

28日，新探健康發(fā)展研究中心發(fā)布的《2023年中國控?zé)熡^察——民間視角》（下稱“報(bào)告”）顯示了上述信息。

根據(jù)“健康中國2030”規(guī)劃綱要，到2030年，15歲以上人群吸煙率降至20%。“按照目前這個(gè)下降速度，實(shí)現(xiàn)健康中國2030年前述目標(biāo)的難度較大。” 中國疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k公室原主任，新探健康發(fā)展研究中心副主任、研究員姜垣在報(bào)告發(fā)布會(huì)上提出擔(dān)憂。

報(bào)告顯示，在全球卷煙銷量大幅度下降的趨勢(shì)下，不論是從銷量還是占比來看，中國都是不降反升。具體而言，與2003年相比，2023年全球卷煙銷量下降了5.48%。我國2003年卷煙銷量是17595億支，2023年增加到24427億支，增加了38.80%。如果在全球卷煙銷量中把中國扣除，那么全球卷煙銷量下降了26.44%。我國卷煙銷量占全球銷量比重從2003年的31.73%上升到2023年的47.18%。

圖片來源：《2023年中國控?zé)熡^察——民間視角》

煙草稅收是我國重要財(cái)政來源，在上個(gè)世紀(jì)90年代中期曾經(jīng)達(dá)到了國家財(cái)政收入的11%。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，煙草稅收一度降到國家財(cái)政收入的6.30%，后又上升到7%以上，目前，國家財(cái)政依賴煙草稅收的比例不降反升。

圖片來源：《2023年中國控?zé)熡^察——民間視角》

在姜垣看來，盡管煙草稅收是我國政府重要財(cái)政來源，但煙草使用導(dǎo)致的直接及間接經(jīng)濟(jì)損失卻不容小覷。

一項(xiàng)來自國家衛(wèi)健委衛(wèi)生發(fā)展研究中心研究員萬泉的研究顯示，2018年我國煙草相關(guān)疾病的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)總量為15214億元，相當(dāng)于同期GDP的1.7%，而同年煙草稅收11556億元，損失超過當(dāng)年煙草稅收。

另據(jù)國家衛(wèi)健委和世界衛(wèi)生組織共同發(fā)布的《中國吸煙危害健康報(bào)告2020》，我國吸煙人數(shù)超3億，15歲及以上人群吸煙率為26.6%，煙草每年使我國超過100萬人失去生命。

“中國居民近90%的死因是慢性非傳染性疾病，我國居民死因順位依次為心腦血管疾病、惡性腫瘤、呼吸系統(tǒng)疾病、糖尿病。這些疾病的增長(zhǎng)都和煙草流行相關(guān)。如果不能快速有效遏制煙草流行等危險(xiǎn)因素，慢性非傳染性疾病的流行趨勢(shì)難以改變。”前述控?zé)熡^察報(bào)告稱。

以癌癥為例，27日，國家衛(wèi)健委發(fā)布“關(guān)于印發(fā)肺癌篩查與早診早治方案（2024年版）和結(jié)直腸癌篩查與早診早治方案（2024年版）”，其中提到，2022年我國新發(fā)肺癌病例106.06萬例，占全部惡性腫瘤發(fā)病的22.0%；我國肺癌死亡病例73.33萬例，占全部惡性腫瘤死亡的28.5%；肺癌發(fā)病率和死亡率分別為75.13/10萬和51.94/10萬，總體呈上升趨勢(shì)。

根據(jù)該方案，“煙草暴露”是肺癌的主要危險(xiǎn)因素之一。年齡大于等于50歲的群體中，如滿足“吸煙包年數(shù)≥20包年，包括曾經(jīng)吸煙≥20包年，但戒煙不足15年”或“與吸煙人群共同生活或同室工作≥20年”，均屬于肺癌“高風(fēng)險(xiǎn)人群”。

“肺癌的誘發(fā)原因，涉及因素多種多樣，但煙草流行是肺癌最大的致病因素。”首都醫(yī)科大學(xué)宣武醫(yī)院胸外科首席專家支修益在前述報(bào)告發(fā)布會(huì)上說。

他認(rèn)為，中國如果不盡快進(jìn)行全國性的控?zé)熈⒎ǎ?030乃至2040年，中國肺癌的發(fā)病都不會(huì)出現(xiàn)拐點(diǎn)。“按照健康中國2030年的規(guī)劃要求，成人吸煙率要從26.6％降到20％以下。過去，我們用了十年降了一個(gè)百分點(diǎn)。如今，我們需要用6年降5個(gè)百分點(diǎn)，如果沒有全國控?zé)熈⒎ê茈y達(dá)到。”

當(dāng)前，我國尚無全國性的控?zé)煼煞ㄒ?guī)，控?zé)煼l散見于《未成年人保護(hù)法》《廣告法》《慈善法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》等法律中。2014年，原國家衛(wèi)生計(jì)生委起草了《公共場(chǎng)所控制吸煙條例(送審稿)》，但時(shí)至今日，《公共場(chǎng)所控制吸煙條例》仍未正式出臺(tái)。

報(bào)告梳理發(fā)現(xiàn)，2008到2021年間，全國一共有32個(gè)城市出臺(tái)了專門的控?zé)熛嚓P(guān)法規(guī)，其中12個(gè)城市的控?zé)煼ㄒ?guī)達(dá)到全面無煙，占全部城市八分之三。2021年后各地方的控?zé)煼ㄒ?guī)多以文明行為條例或愛國衛(wèi)生條例中部分條款出現(xiàn)，出臺(tái)的專門控?zé)煼ㄒ?guī)都不是全面無煙的。相較于前些年，立法速度減慢，立法質(zhì)量下降。

中國政法大學(xué)法治政府研究院教授王青斌也認(rèn)為，要警惕地方性立法重回審慎狀態(tài)。“從近三年來的地方控?zé)熈⒎ㄇ闆r來看，地方立法呈現(xiàn)出停滯的趨勢(shì)，帶‘控?zé)?rsquo;的地方性法規(guī)僅3部，包括宿州、珠海和成都三地。這期間，盡管也有12個(gè)城市通過行政規(guī)范性文件，規(guī)范控?zé)煹墓ぷ?，但?guī)范性文件有一個(gè)‘致命’的弱點(diǎn)，即不能規(guī)定處罰，這樣控?zé)熑狈πЯΑ?rdquo;

王青斌還提到，甚至一些地方立法在禁止吸煙的范圍方面出現(xiàn)了倒退的跡象。

比如，去年9月，某市人民政府按照《國家衛(wèi)生城鎮(zhèn)評(píng)審管理辦法》和省愛衛(wèi)辦統(tǒng)一部署要求，起草《某市愛國衛(wèi)生工作條例》(送審稿)并公開征求意見，有關(guān)控?zé)焹?nèi)容包括了禁煙范圍、禁止向未成年人售煙(含電子煙)、無煙環(huán)境建設(shè)等方面的規(guī)定。該市煙草專賣局提出要縮小禁煙范圍到省愛衛(wèi)條例中較窄的禁煙范圍，要把全國要求建設(shè)的“無煙學(xué)校”縮小到“無煙中小學(xué)”范圍，要把“無煙環(huán)境”修改為“文明吸煙環(huán)境”。

根據(jù)我國與世界衛(wèi)生組織簽訂的《煙草控制框架公約》，締約方宜在適當(dāng)?shù)恼?jí)別考慮有效的立法、實(shí)施、行政或其他措施，以保護(hù)所有人免于接觸煙草煙霧。

如今，《煙草控制框架公約》在中國生效18年，至今由于種種原因，沒有國家層面的公共場(chǎng)所控?zé)煼伞?bào)告對(duì)此提出呼吁，地方立法的行政成本高，效率低，且在有法規(guī)的城市，執(zhí)法也存在種種配套人力經(jīng)費(fèi)等問題，當(dāng)前，亟需將國家層面的控?zé)熈⒎ㄌ嵘先粘?，并推?dòng)地方加強(qiáng)執(zhí)法。