預期管理是宏觀經(jīng)濟治理的重要內(nèi)容，指政府部門通過政策解讀、信息公開、新聞發(fā)布等方式，加強與公眾的信息溝通，有效引導、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定社會預期，使政策在某種程度上可被預見和理解，以實現(xiàn)政策效果最大化，確保政策的實施能夠達到預期效果。預期管理理論早在上世紀70年代就在西方國家興起，典型代表人物是盧卡斯。

我國有句成語叫朝三暮四，說是有一個養(yǎng)猴人對眾猴說，今后每天早餐給每位三顆栗子，晚餐給每位四顆栗子，眾猴皆怒；養(yǎng)猴人轉(zhuǎn)而調(diào)整方案，那就朝四暮三吧，眾猴聽后皆樂。說明在總支出沒有增加的情況下，調(diào)整結(jié)構(gòu)就可以改善預期。我國古代類似的預期管理成語故事還有望梅止渴等。

我國決策部門也較早開始重視預期管理問題。2009年，“穩(wěn)定預期”首次出現(xiàn)在政府工作報告中；2011年政府工作報告提到，“正確引導市場預期”；2013年的十八屆三中全會更加強調(diào)了預期管理的重要性。

尤其當2021年我國步入房地產(chǎn)長周期的下行階段后，高層更加關(guān)注預期問題。2021年中央經(jīng)濟工作會議首次提出中國經(jīng)濟面臨的三重壓力，分別是需求收縮、供給沖擊和預期轉(zhuǎn)弱；2022年中央經(jīng)濟工作會議又提“預期轉(zhuǎn)弱”；2023年為“預期偏弱”，說明預期問題已經(jīng)構(gòu)成經(jīng)濟下行壓力的一個中期因素。

9月24日以來，國新辦已經(jīng)舉辦了三場發(fā)布會，分別由央行為代表的金融監(jiān)管部門、國家發(fā)改委和財政部主辦。三場發(fā)布會取得良好效果，尤其是財政部發(fā)布會引發(fā)人們熱議，這或許與財政政策對經(jīng)濟走勢預期的影響更大有關(guān)。

財政部發(fā)布會可以概括為三部曲，第一部分是消除大家對“財政政策不夠積極”的誤解，如今年已經(jīng)安排了超過4萬億元的一般預算赤字，加上3.9萬億元的專項債額度和1萬億元超長期特別國債，如果再加上去年年末發(fā)行的抗災(zāi)特別國債1萬億元，廣義財政赤字實際上達到10萬億元，廣義財政赤字率超過7%。故2024年的財政政策不可謂不積極。

第二部分是介紹下一步如何優(yōu)化存量預算，核心是擴大專項債的使用范圍。因為專項債?？顚Ｓ茫糜谕顿Y能產(chǎn)生現(xiàn)金流或能帶來盈利的項目。由于專項債的立項要求比較高，導致專項債的額度不能用足而形成歷史結(jié)余，這些結(jié)余部分可以作為存量來盤活，如用于地方政府給銀行等國企補充資本金，可以用來收購樓盤作為保障房，也可以用來回收開發(fā)商閑置的土地等。這對于中小銀行和房地產(chǎn)開發(fā)商都是利好，也有利于促進樓市止跌回穩(wěn)。

第三部分是增量政策，包括：1）擬一次性增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)，即允許地方政府大規(guī)模發(fā)行再融資債；2）發(fā)行特別國債用于補充銀行一級賬戶資本金；3）擴大專項債發(fā)行，用于土地和住房的收儲等；4）用于養(yǎng)老、助學和幫扶特困人群等。最后還強調(diào)“中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間”，讓大家相信財政政策的空間還很大，有實力來應(yīng)對未來可能遇到的各種危機。

此外，財政部的發(fā)布會對地方債問題作了三點規(guī)定，一是“誰家的孩子誰來抱”原則不變，即不會用國債來置換或替代地方債或隱性債，地方政府承擔的債務(wù)總額并沒有減少，只是利息成本降低了；二是省級政府對市縣一級的債務(wù)要兜底，即是地方債的最終責任擔當者；三是隱性債不能再新增了。這對于規(guī)范地方政府行為和化解隱債都是好事，但同時也涉及地方與中央之間的事權(quán)和財權(quán)厘清問題。

因此，財政的優(yōu)化空間很大，包括央地財政支出比例的調(diào)整空間、中央財政加杠桿的空間和財稅改革的空間。

央地財政支出比例需要優(yōu)化

二十屆三中全會涉及財稅改革有不少篇幅，總體看還是順應(yīng)了學界的長期呼吁，“適當擴大地方稅收管理權(quán)限”“適度加強中央事權(quán)，提高中央財政支出比重”，提出“建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。

目前中央和地方在財政支出比例上存在明顯的差距。有人統(tǒng)計，2023年中央財政支出占總體財政支出僅為14%，這使得中央財政在發(fā)揮資源配置方面的作用相對較弱。

2023年中央財政向地方下達的轉(zhuǎn)移支付超過10萬億元，即超過中央財政的本級收入，這顯然不太合適，因為中央財政要靠舉債來維持開支。那么，是否有必要把那么多財力都給地方？實際上就是地方財力的再分配。

從國際比較看，我國地方政府的杠桿率水平顯著高于全球主要經(jīng)濟體的平均水平。從2022年的數(shù)據(jù)看，日本地方政府的杠桿率水平為36.6%，美國為28.8%，法國為9.4%，中國由于地方政府隱性債務(wù)余額沒有確切數(shù)據(jù)，但地方政府的總體杠桿率水平估計在80%以上。

為何在中央向地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模如此大的背景下，地方的杠桿率水平還那么高呢？首先，這與中國經(jīng)濟的增長模式有關(guān)，我國用支出法計算的GDP構(gòu)成中，資本形成（固定資產(chǎn)投資）對GDP的貢獻率是全球平均水平的兩倍，即便在房地產(chǎn)開發(fā)投資連續(xù)負增長的這幾年也是如此。

其次，與投資效率有關(guān)，盡管中央要求財政支出要提質(zhì)增效，但據(jù)測算，2023年我國基礎(chǔ)設(shè)施投資的ROIC（所投資本回報率）中位數(shù)已經(jīng)降至0.46%。但為了完成GDP目標，仍主要通過增大基建投資和制造業(yè)投資的規(guī)模來彌補房地產(chǎn)和消費不足的缺口。

從高質(zhì)量發(fā)展和提升新質(zhì)生產(chǎn)力的角度看，有必要調(diào)整央地財政支出的比重，本質(zhì)上是厘清央地之間的事權(quán)和財權(quán)。由于人口流動、資本流動、貨物流動等原因，單獨一個省份或一個大城市的財政支出很難做到資源合理配置，而中央財政可以根據(jù)國家的戰(zhàn)略部署，比地方財政在做到財政資源優(yōu)化配置方面更具優(yōu)勢。

從過去十年來地方債務(wù)規(guī)模的超常規(guī)增長來看，確實也反映出地方財政支出結(jié)構(gòu)的不合理問題及提質(zhì)增效方面的不足。故應(yīng)該降低向地方財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，相應(yīng)增加中央財政在全國總財政支出中的比重。

如果要擴大中央財政支出比重，就需要增加中央財政的事權(quán)，即重新劃分央地之間的事權(quán)?？偟脑瓌t是增加中央在提供全國范圍內(nèi)公共服務(wù)的事權(quán)，例如，面對人口流動下不少地區(qū)可能成為“銹帶”的現(xiàn)實，中央是否在服務(wù)民生方面擴大財政支出？在教育、醫(yī)療和養(yǎng)老和增加居民收入等方面承擔更多的事權(quán)，同時相應(yīng)減少向地方轉(zhuǎn)移支付的額度？

例如，社會呼吁強烈的消費券發(fā)放問題，地方政府沒有能力和意愿用財政支出來發(fā)放真正意義上的消費券，因為人口是流動的，消費是廣義的。只有中央財政才能發(fā)放普及全國的消費券，但前提是要有財力資源。如果給地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模降低30%，即拿出3萬億元用于民生支出，對民生的改善和消費的拉動將立竿見影。

中央財政加杠桿空間需打開

中國經(jīng)濟面臨的壓力是前所未有的。三季度GDP增速為4.6%，比二季度進一步下滑，如果全年要實現(xiàn)5%的增長目標，四季度GDP同比增速必須達到5.4%，環(huán)比增速需要達到10.3%，實現(xiàn)難度很大。

前三季度三駕馬車的大致數(shù)據(jù)，零售增速為3.2%（權(quán)重最大），投資增速為3.4%，出口增速為6.2%（人民幣計價，權(quán)重最小），與GDP 5%的增長目標相距甚遠。需要提示的是，前三季度房地產(chǎn)投資仍然為負增長10.2%，這應(yīng)該是連續(xù)第三年維持-10%的下行了。房地產(chǎn)長周期下行趨勢進一步得到確認，經(jīng)濟收縮的乘數(shù)效應(yīng)今后還會體現(xiàn)出來。

由于這輪房地產(chǎn)長周期下行是改革開放以來第一次出現(xiàn)，其負面效應(yīng)究竟多大，沒有可比的歷史案例，故需要深入研究，提前做好預案。

財政部部長藍佛安在國新辦記者會上說，“我們還有其他政策工具也正在研究中，比如中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間”，說明財政政策的延伸空間確實很大，而且不限于今年推出。

中國作為社會主義公有制國家，是大政府治理模式。大政府與小政府的不同之處體現(xiàn)在政府擁有的資產(chǎn)規(guī)模。如果大政府的資產(chǎn)規(guī)模越大，是否意味著其負債能力也越強？中國政府的杠桿率水平（加上隱性債）應(yīng)該在100%左右，明顯低于美國，更遠低于日本。

因此，是否可以得出這樣一個判斷，如果經(jīng)濟收縮超預期，那么，財政支出（包括赤字率和中央財政的杠桿率）也應(yīng)超預期？

財稅改革的空間更大

如果經(jīng)濟刺激就能解決問題，中國就可以成為最具政策優(yōu)勢的國家了。經(jīng)濟問題之所以會出現(xiàn)或加重，緣于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的失衡。故通過增加財政支出規(guī)模或?qū)嵭袑捤傻呢泿耪?，只是為了救急，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線，重要的是對癥下藥，防患于未然。

例如，消費疲弱的本質(zhì)是居民部門的收入占比偏低，那么，增加居民收入占比，尤其是提高中低收入人群的收入占比，對于促消費至關(guān)重要。這就與財稅改革息息相關(guān)。

從國際比較看，美國個稅占美國稅收總額的40%左右，英國為27%左右，日本和法國均為19%左右。而我國只有8%左右。由于未能對高收入群體有效征稅，使得我國居民部門的收入差距比較顯著。

根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，過去10年來，我國低收入戶的收入占比沒有上升，20%的人口收入只占4%。盡管第三次分配（社會慈善事業(yè)如扶貧等）一直在開展，但其效果不如二次分配（稅收調(diào)節(jié)）好。

盡管我國個稅實行差別稅率，且最高稅率達到45%，但今年1~8月份個稅收入只有9685億元，人均只交了680元，說明很難向富人有效征收個稅。為此，應(yīng)該改革稅制，從以個人為單位的代扣代繳，轉(zhuǎn)為以家庭為單位征收綜合稅，并采取偷漏稅重罰的舉措。

以家庭為單位更符合公平原則，這一改革方向提出至少已經(jīng)20年了，但遲遲沒有落實的原因在于操作有難度。但如今信息獲取渠道已經(jīng)多樣化，技術(shù)手段也比較先進，可以進行試點，以后逐步推廣。

消費稅共享也是三中全會提出來的改革舉措，但消費稅屬于小稅種，對地方稅收收入的貢獻不大。房產(chǎn)稅已經(jīng)失去了最佳時間窗口，因此，目前稅改可能主要在個稅。在財政改革方面，我在兩年前提出股權(quán)財政，即盤活國有股權(quán)，優(yōu)化存量，以擴大國有股權(quán)對財政收入的貢獻。

過去土地財政之所以能對地方經(jīng)濟發(fā)展做出巨大貢獻，是因為土地制度改革。同樣，股權(quán)財政若能成為土地財政之后另一個財政收入的來源，前提是必須推進國企改革。根據(jù)國資委數(shù)據(jù)，2022年全國國有企業(yè)（不含金融企業(yè)）資產(chǎn)總額339.5萬億元，負債總額218.6萬億元，國有資本權(quán)益94.7萬億元，平均資產(chǎn)負債率64.4%。但2023年利潤總額只有4.5萬億元，凈資產(chǎn)收益率只有3.7%左右。

三中全會提出要完善國企的體制機制，促進存量資產(chǎn)盤活和低效無效資產(chǎn)處置，如果能夠把國有存量資產(chǎn)盤活，則股權(quán)財政大有可為。

財政支出精準度可以進一步提高

財政政策與貨幣政策的不同點在于它可以是總量政策，也可以是結(jié)構(gòu)性政策；貨幣政策則以總量政策為主。既然財政政策具有精準施策的功能，那么，面對當前經(jīng)濟領(lǐng)域的突出問題，財政政策在方向和力度上都可以對癥下藥。

例如，為何美國GDP增速大幅低于中國，卻沒有就業(yè)壓力呢？原因在于美國服務(wù)業(yè)貢獻了就業(yè)總量的80%以上，我國只有50%左右。1~9月份，我國制造業(yè)投資增速達到9.2%，幾乎是GDP增速的兩倍，但制造業(yè)投資規(guī)模越大，制造業(yè)就業(yè)人數(shù)就越少。因為今年以來，制造業(yè)投資通常都用在大規(guī)模設(shè)備更新和投資新興產(chǎn)業(yè)上，這將使得制造業(yè)的用工數(shù)量進一步下降。

從2013年開始，我國第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)總?cè)丝诰驮谙陆怠＿@并不等于說不應(yīng)該投資制造業(yè)，中國應(yīng)該成為制造業(yè)強國，同時也應(yīng)該大力發(fā)展能夠吸納更多人就業(yè)的服務(wù)業(yè)。財政支持制造業(yè)投資的同時，是否也應(yīng)該加大對服務(wù)業(yè)的投資規(guī)模？畢竟充分就業(yè)是比GDP增速更重要的目標。

為何地方政府大力招商引資且樂此不疲，因為一是可以借此實現(xiàn)GDP的增長目標；二是可以發(fā)揮投資的乘數(shù)效應(yīng)，拉動土地價格上漲，從而增加土地財政收入。

故國家發(fā)改委和財政部應(yīng)該多研究地方政府的行為及該行為可能導致的后果，從而設(shè)定更加科學的評價指標，以提高財政支出的效率和質(zhì)量。如淡化對地方GDP的考核，增加對地方凈就業(yè)人數(shù)的考核。

總之，我國財政可以釋放的空間還很大，大家不僅期望有超預期的財政支出規(guī)模出臺，更期望政策精準度提高，直擊當前經(jīng)濟的難點和痛點，財稅改革的力度和速度都能得到提升。

（作者系中泰證券首席經(jīng)濟學家）

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