為了防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，財政部近期表態(tài)擬一次性增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)，這也是近年來出臺的支持化債力度最大的一項措施，受到市場關(guān)注。

由于這項政策需要提高債務(wù)限額，需要經(jīng)過全國人大常委會審批通過，因此具體化債細(xì)節(jié)仍有待后續(xù)全國人大常委會會議上揭曉。那么此時中央要推出近年力度最大的化債有何背景？

粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒認(rèn)為，在當(dāng)前防范化解地方債務(wù)風(fēng)險的大背景下，地方政府面臨著諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。房地產(chǎn)處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期，房地產(chǎn)相關(guān)稅收、土地出讓收入等收入來源受到較大影響，地方財政收支缺口擴大，地方債務(wù)還本付息難度加大。

化債不是目的、化險才是根本目標(biāo)

財政部數(shù)據(jù)顯示，今年前8個月，地方一般公共預(yù)算本級收入82415億元，同比增長0.4%；地方政府性基金預(yù)算本級收入23904億元，同比下降23.5%。

羅志恒表示，同時在化債政策要求下，地方政府主要精力在于壓降債務(wù)規(guī)模，發(fā)展經(jīng)濟的能力和積極性受到影響。其結(jié)果是分子端債務(wù)規(guī)模的收縮導(dǎo)致分母端經(jīng)濟增速更大幅度地下滑，債務(wù)風(fēng)險反而被動上升，產(chǎn)生了一定程度的收縮效應(yīng)。

“地方化債應(yīng)從‘在化債中發(fā)展’轉(zhuǎn)換到‘在發(fā)展中化債’，化債不是目的、化險才是根本目標(biāo)，決不能停下發(fā)展來化債。”羅志恒說。

今年3月份國務(wù)院常務(wù)會議提出，要統(tǒng)籌抓好化債和發(fā)展，在高質(zhì)量發(fā)展中推進(jìn)債務(wù)風(fēng)險化解。要以化債為契機倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，在改革創(chuàng)新上邁出更大步伐，在化解債務(wù)風(fēng)險中找到新的發(fā)展路徑。

羅志恒認(rèn)為，此次財政部將推出近年來支持化債力度最大的舉措，預(yù)示著新一輪大規(guī)模隱性債務(wù)置換即將開啟。就具體形式而言，可延續(xù)當(dāng)前特殊再融資債券和特殊新增專項債券的形式，也可重啟置換債券的發(fā)行，后者更加規(guī)范、也更符合債券實際用途。

政府債務(wù)余額必須控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，而目前地方債務(wù)結(jié)存限額約為17600多億元，國債結(jié)存限額約8000多億元，因此可動用化債額度有限，必須經(jīng)過全國人大批準(zhǔn)提高債務(wù)限額，才能有更多的化債額度。

在羅志恒看來，新一輪大規(guī)模債務(wù)置換具有重要意義。

他表示，對于地方政府而言，發(fā)行地方政府債券置換隱性債務(wù)有利于實現(xiàn)隱性債務(wù)顯性化，優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，減輕付息壓力。更為重要的是，通過債務(wù)置換釋放出的財政空間，地方政府能更靈活地調(diào)配資源，支持關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的發(fā)展，如教育、醫(yī)療、環(huán)保等，從而增強地方經(jīng)濟的內(nèi)生動力和社會福祉。對于城投公司而言，債務(wù)置換有助于城投公司剝離歷史債務(wù)包袱，輕裝上陣，為城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供堅實基礎(chǔ)。

事實上，中國已經(jīng)開展多輪債務(wù)置換，核心就是隱性債務(wù)顯性化。

通過審計甄別，中國將截至2014年底前并未納入預(yù)算管理的地方政府債務(wù)透明顯性化，鎖定了當(dāng)年末地方政府債務(wù)余額15.4萬億元。其中絕大部分都是非政府債券形式的地方債務(wù)，期限相對短，利息高。為此2015年中國推出一項計劃用3年左右時間，發(fā)行政府債券置換超14萬億元非政府債券形式的地方政府存量債務(wù)。

最終2015年至2018年四年間，中國共發(fā)行12.2萬億元地方政府債券置換非政府債券形式地方存量債務(wù)，經(jīng)過置換，2018年末地方政府債務(wù)平均利率比2014年末降低約6.5個百分點，累計節(jié)約利息約1.7萬億元。這是第一輪大規(guī)模債務(wù)置換。

由于地方此后違規(guī)舉債，形成較大規(guī)模政府隱性債務(wù)，為防風(fēng)險自2019年開始再次發(fā)行政府債券來置換隱性債務(wù)，且呈現(xiàn)置換力度越來越大趨勢。

上圖來自粵開證券研究院（下同）

經(jīng)過幾輪化債，羅志恒認(rèn)為，防范化解債務(wù)風(fēng)險并不意味著簡單縮減債務(wù)規(guī)模本身，而是化解風(fēng)險。通過優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低融資成本、延長債務(wù)期限等方式能夠降低風(fēng)險。地方政府在維持必要融資規(guī)模的同時，必須加強對債務(wù)流動性風(fēng)險的管理，避免債務(wù)危機的發(fā)生

“當(dāng)前不必過于恐懼地方債務(wù)規(guī)模，從地方政府視角看債務(wù)規(guī)模很大、風(fēng)險很大，但從全國視角看，由于中央政府杠桿率偏低、中央舉債空間大，中國政府負(fù)債率低于國際主要經(jīng)濟體水平，而且我國債務(wù)主要是內(nèi)債，風(fēng)險低。”羅志恒說。

如何根本上解決地方債務(wù)問題？

根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2023年末，全國政府法定債務(wù)余額70.77萬億元。其中，國債余額30.03萬億元，地方政府法定債務(wù)余額40.74萬億元。全國政府法定負(fù)債率（政府債務(wù)余額與GDP之比）為56.1%。這一負(fù)債率明顯低于日本、美國等部分發(fā)達(dá)國家。

羅志恒建議，債務(wù)置換需根據(jù)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行差異化管理，因地制宜。在債務(wù)置換過程中，應(yīng)充分考量不同地區(qū)的經(jīng)濟財政實力以及債務(wù)風(fēng)險狀況，實行差異化的置換策略。對于債務(wù)風(fēng)險較高的地區(qū)，應(yīng)給予更多的政策支持和資金傾斜，以確保債務(wù)置換工作順利進(jìn)行；對于債務(wù)風(fēng)險較低的地區(qū)，可給予更多的新增債務(wù)限額，投入到項目建設(shè)中去，支持地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

他表示，通過債務(wù)置換拉長債務(wù)到期時間、降低債務(wù)成本只是治標(biāo)之策，目的只是在于緩解流動性風(fēng)險，騰出發(fā)展時間和空間；但關(guān)鍵是充分利用騰出的戰(zhàn)略時空，核心就是提高債務(wù)使用效率、優(yōu)化債務(wù)支出結(jié)構(gòu)，同步建立起債務(wù)管理和問責(zé)制度的必要保障，否則債務(wù)置換騰出的時空再度被浪費，以及財經(jīng)紀(jì)律難以建立。

羅志恒建議，從債務(wù)管理上，明確舉債權(quán)限與程序、強化債務(wù)限額和投向的監(jiān)管、建立風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機制等，以保證債務(wù)管理的規(guī)范性與有效性。從問責(zé)制度上，政績觀扭曲以及決策失誤引發(fā)的無效投資和債務(wù)風(fēng)險擴大，要堅決問責(zé)，如果是宏觀環(huán)境、財政體制和偶然因素導(dǎo)致的，要落實好“三個區(qū)分開來”和盡職免責(zé)制度，進(jìn)一步細(xì)化盡職免責(zé)范圍。

羅志恒認(rèn)為長期來看，要從根本上解決地方債務(wù)問題，要從財政體制、債務(wù)預(yù)算管理和城投轉(zhuǎn)型三個維度出發(fā)抑制地方隱性債務(wù)的產(chǎn)生：

·在財政體制方面，要穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、厘清政府與市場邊界、上收中央事權(quán)和支出責(zé)任、對人口流出的區(qū)縣進(jìn)行機構(gòu)合并

·債務(wù)預(yù)算制度方面，加強地方政府債務(wù)管理，建立債務(wù)與資本預(yù)算。建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和防控機制，嚴(yán)格控制新增債務(wù)規(guī)模，確保債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。同時，要加強財政紀(jì)律和監(jiān)管力度，防止地方政府違規(guī)舉債、變相舉債等行為的發(fā)生。

“當(dāng)前我國債務(wù)管理僅僅是余額和限額管理，并未編制涵蓋規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計劃、投向等更詳細(xì)的債務(wù)預(yù)算，債務(wù)約束力不足，有必要建立起債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算。資本預(yù)算即針對政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財政支出活動編制的預(yù)算；債務(wù)預(yù)算是對政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計劃等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃的預(yù)算，是現(xiàn)行債務(wù)限額管理的升級版。”羅志恒說。

·加快城投轉(zhuǎn)型。未來，應(yīng)加快城投公司市場化轉(zhuǎn)型步伐，推動其向市場化、專業(yè)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。通過引入社會資本、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)、提升運營效率等方式，增強城投公司的自我造血能力和市場競爭力，從而降低對地方政府的依賴。